II SA/Bd 693/10

6 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010r. sprawy ze skargi K.M. i A.M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] (znak:[...]), wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 1a pkt 12 b, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 22 § 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do K. i A. M. oraz B. B. zmierzające do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zamurowaniu otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ulicy [...] (od strony posesji [...]). Jednocześnie we wskazanym postanowieniu ustalono termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 2010 r., oraz nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.500 zł oraz zobowiązano do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Do uiszczenia wymienionych opłat wezwano zobowiązanych w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Ponadto pouczono zobowiązanych, że w przypadku nieuszczenia grzywny w określonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych a w razie dalszego uchylania się od obowiązku orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wraz z powyższym postanowieniem doręczono zobowiązanym odpis tytułu wykonawczego wystawionego w trybie art. 32 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") i art. 18, art. 23 § 1, 4 pkt 1 u.p.e.a., utrzymał w mocy wyżej wymienione postanowienie Powiatowego Inspektora. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał K. i A. M. oraz B. B. zamurowanie otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ten obowiązek w mocy. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 442/09) uchylił wymienione wyżej decyzje w części dotyczącej zamurowania najwyżej położonego otworu okiennego usytuowanego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...]od strony posesji przy ul. [...], zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. W związku ze skargą kasacyjną wyrok WSA w Bydgoszczy w dniu wydawania obecnie skarżonego postanowienia z dnia [...] był nieprawomocny. Organ odwoławczy zauważył, że upomnieniem z dnia [...] wezwano zobowiązanych do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a. Obowiązek nie został jednak wykonany, co stwierdzone zostało podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 kwietnia 2010 r. Odnosząc się do treści zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. W jego ocenie organ I instancji, stosując się do zasad postępowania egzekucyjnego (celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego) nałożył grzywnę w celu przymuszenia jako przewidziany ustawą środek egzekucyjny zmierzający bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu żalących się, że w postanowieniu nie zawarto analizy zasadności nałożenia grzywny w określonej wysokości, organ odwoławczy uznał, że stosowna analiza została zawarta w sporządzonej w dniu 14 kwietnia 2010 r. notatce z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego. Wykazano w niej, że szacunkowy koszt wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych wynosi około 2.700 zł. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości badania zasadności nałożonego obowiązku oraz celem prowadzonej egzekucji jest jego całkowite wykonanie. W skardze do tutejszego Sądu, K. i A. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec wydanego postanowienia skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 15 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie czy organ I instancji wybrał najmniej uciążliwy środek egzekucyjny oraz sposobu ustalenia wysokości grzywny, a także brak uzasadnienia faktycznego; 2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez pominięcie strony postępowania (spółki C.), która taki status strony posiada zgodnie z nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 1114/09; 3. art. 39 Prawa budowlanego z uwagi na brak zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie jakichkolwiek prac w ścianie szczytowej budynku przy ul.[...]; 4. art. 47 Prawa budowlanego z powodu uznania, iż wykonanie nałożonych obowiązków jest możliwe bez ingerencji w prawo własności właściciela działki przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak uzasadnienia faktycznego pozwalającego ustosunkować się do przyczyn wybrania konkretnego środka egzekucyjnego oraz przesłanek ustalenia wysokości nałożonej grzywny. W ocenie skarżących koszt wykonania nałożonego obowiązku wynosi "nie więcej jak 1000 zł." Wskazano ponadto na trudności z dostępem na teren sąsiedniej działki, co przeszkadza wykonaniu nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na merytoryczne uzasadnienie zawarte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu egzekucyjnym stronie zobowiązanej przysługują różne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenie, skarga na czynności egzekucyjne). W postępowaniu egzekucyjnym, podobnie jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, o charakterze pism wnoszonych przez skarżącego decyduje nie ich nazwa, ale treść. Nie ma przy tym przeszkód, aby w jednym piśmie procesowym strona zawarła różnego rodzaju środki zaskarżenia. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest natomiast ewentualne dostrzeżenie, iż doszło do takiego połączenia w jednym piśmie czynności strony o odmiennych charakterze i stosownie do tego – wszczęcie jednej lub kilku spraw. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że składając pismo z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatytułowane "zażalenie" skarżący nie tylko kwestionowali w nim wysokość nałożonej grzywny, ale także podnieśli, że nałożony obowiązek (zamurowanie otworów okiennych) jest niewykonalny, gdyż brak jest możliwości wejścia na sąsiednią działkę, co jest niezbędne dla wykonania obowiązku. W istocie zatem skarżący podnieśli zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Rozpatrzenie takiego zarzutu wymaga wydanie odrębnego postanowienia, od którego przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.). Błędnie zatem organ odwoławczy odniósł się do powyższego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchybienie powyższe nie jest przesądzające dla zasadności skargi, tym niemniej może skutkować uznaniem, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie dotyczącej wniesionego zarzutu. Powyższe skutkuje także uznaniem, iż Sąd nie jest władny wypowiadać się co do merytorycznej zasadności zarzutu dotyczącego niewykonalności nałożonego obowiązku. Niezasadnie skarżący podnoszą zarzuty dotyczące braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie jakichkolwiek prac w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...]. Tego rodzaju zarzut wykracza poza ramy postępowania, które prowadził organ odwoławczy, a które ograniczało się tylko i wyłącznie do oceny prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Podnoszony obecnie przez skarżących zarzut (który w istocie może być także rozważany pod kątem treści art. 33 p.e.a.) nie był ponadto podnoszony w postępowaniu przed organami egzekucyjnymi. Pozostając w granicach dopuszczalnej w przedmiotowej sprawie kontroli za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżących odnośnie sposobu ustalenia wysokości grzywny. Podkreślić też należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 u.p.e.a. i użytego w tym przepisie sformułowania - "grzywnę ... nakłada się". I tak grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 tej ustawy z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. Trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie egzekwowanym obowiązkiem nie był obowiązek rozbiórki budynku lub jego części (tj. zlikwidowania pewnej substancji budowlanej), ale obowiązek zamurowania okna (tj. obowiązek stworzenia pewnej substancji budowlanej). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 121 § 1 – 4 u.p.e.a. Brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a., i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku art. 121 § 5 u.p.e.a.), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, LEX nr 437519). Oznacza to, że organ egzekucyjny, przed podaniem szczegółowej i przekonującej argumentacji odnośnie wysokości grzywny, powinien wyczerpująco zbadać stan faktyczny sprawy. Tego właśnie elementu, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie zabrakło. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż uzasadniając wysokość grzywny organ oparł się na wyliczeniu (zawartym w notatce służbowej z dnia 14 kwietnia 2010 r. – k. 3 akt administracyjnych), w których przy określeniu szacunkowej wartości robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych uwzględniono koszty rusztowania: transportu, wynajęcia, montażu i demontażu w kwocie 1950 zł. Tymczasem zarówno organ pierwszej instancji, przesyłając zażalenie, jak też organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzają, że znajdujące się na I piętrze otwory okienne można zamurować od środka budynku – co pod znakiem zapytania stawia konieczność użycia rusztowań. Zdaniem Sądu brak jednoznacznych ustaleń organów w tej kwestii jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienne ustalenie stanu faktycznego, co mogło zaważyć na odmiennej ocenie organu co do wysokości grzywny, ewentualnie nawet mogło zaważyć na wyborze innego środka egzekucyjnego. W ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu postępowania dowodowego w kwestii potrzeby i rozmiaru użycia rusztowań. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.)