II SA/Bd 694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję SKO w B. z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu D. Ch. umorzenia opłaty adiacenckiej wraz z należnymi odsetkami, kosztami egzekucji oraz upomnienia. Organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. zwrócił się o umorzenie zobowiązania pieniężnego z tytułu ustalonej decyzją z [...] opłaty adiacenckiej w wysokości 27.969,50 zł wraz z należnymi odsetkami, kosztami upomnienia i egzekucji, motywując swój wniosek trudną sytuacją życiową i materialną. Organ, biorąc pod uwagę brak rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonkami, a także zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami, ustalił, że skarżący tworzy gospodarstwo domowe wraz z żoną i dwójką małoletnich dzieci. Zamieszkuje wraz z rodziną w mieszkaniu przy ul. [...], które stanowi wyłączną własność jego żony wraz ze znajdującymi się w tym mieszkaniu rzeczami ruchomymi, którymi dysponowała przed zawarciem małżeństwa. Organ wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z produkcji rolnej i działów specjalnych produkcji rolnej prowadzonej na obszarze 0,5912 ha. Średni dochód miesięczny z tej działalności wynosi 193 zł, natomiast wydatki to kwota 1102,24 zł. Rachunki i faktury wykazujące opłaty składające się na wydatki nie są wystawiane na skarżącego, ale na jego żonę. Żona skarżącego od 26 stycznia 2013 r. przebywa na urlopie macierzyńskim. Organ podniósł, że skarżący w momencie otrzymania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (działki nr 34) przy ul. [...] był pouczony o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Po dokonanym podziale geodezyjnym aktem notarialnym Rep. A [...] r. zbył jedną z wyodrębnionych nieruchomości za kwotę 56.000 zł, a w 2008 r. dokonał kolejnej sprzedaży nieruchomości. Uzyskane środki przeznaczył na spłatę zobowiązań w bankach. Obecnie jest w posiadaniu nieruchomości o łącznej powierzchni 0,5912 ha, oznaczonej jako działki geodezyjne 43/1 i 34/3, na której ustanowiona jest hipoteka zabezpieczająca wierzytelność Miasta [...] z tytułu opłaty adiacenckiej. Na nieruchomości przy ul[...] znajdują się 4 szklarnie, z których jedna należy do skarżącego. Ponadto organ ustalił, że żona skarżącego korzystała z pomocy społecznej w marcu i kwietniu 2012 r. (pomoc w zakresie dożywiania, zasiłek okresowy z powodu bezrobocia oraz zasiłek celowy na zaspokojenie innych potrzeb). Obecnie ani skarżący ani jego żona nie korzystają z pomocy społecznej. W roku 2012 skarżący osiągnął dochód w wysokości 2.307 zł, a jego żona w wysokości 23.139,20 zł. Organ wskazał, że na okoliczność ustalenia sytuacji materialnej i finansowej skarżącego został sporządzony w dniu 30 kwietnia 2013 r. protokół o stanie majątkowym w miejscu zameldowania skarżącego tj. przy ul. [...]. Informacje podane przez skarżącego dotyczące nieruchomości przy ul. [...] zostały przez niego w całości zdementowane. Zgodnie z informacją podaną do protokołu skarżący zamieszkuje przy ul. [...]. Organ uznał, że w tej sytuacji wystąpiła okoliczność, którą można określić jako "ważny interes podatnika" w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) tj. obniżyła się zdolność płatnicza zobowiązanego. Jednak zdaniem organu podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowią wystarczających przesłanek umorzenia zobowiązania. Okoliczności tych, a przede wszystkim faktu zbycia nieruchomości, nie można uznać za straty, gdyż zbycie nieruchomości stanowi inwestycję mającą na celu w przyszłości polepszenie sytuacji bytowej rodziny. Środki finansowe uzyskane ze sprzedaży działek skarżący w całości przeznaczył na uregulowanie zobowiązań kredytowych, a nie zobowiązań wobec Miasta[...]. Ponadto posiadane przez niego nieruchomości gruntowe mogą być sprzedane. Organ podkreślił, że pomimo pouczenia skarżący nie wnosił o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. W odwołaniu skarżący podniósł, że ww. decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiecencką z tytułu podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr 34). Decyzja ta pozostała w obrocie pomimo stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w drodze decyzji z dnia[...], że decyzja na mocy której dokonano podziału nieruchomości tj. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1131/2), w którym sąd podkreślił, że powstanie szkody wyrządzonej wskutek wydania decyzji, której wadliwość stwierdzono w trybie art. 156 § 1 k.p.a. rodzi po stronie skarżącego roszczenie odszkodowawcze (art. 4711 § 2 Kodeksu cywilnego). Odwołujący podniósł ponadto, że organ nie odniósł się do podniesionej przez niego okoliczności, że zadłużenie powstało przed zawarciem związku małżeńskiego w listopadzie 2009 r. Jego zadłużenie powstało przed zawarciem związku małżeńskiego, a zatem żona nie może za to zadłużenie odpowiadać. Tym samym nie mogą być brane pod uwagę jej dochody i majątek. Zakwestionował także prawidłowość opisu stanu majątkowego zawartego w protokole z dnia 30 maja 2013 r. Jego zdaniem protokół ten jest nieadekwatny do stanu faktycznego - ogranicza się wyłącznie do nieruchomości stanowiącej własność matki skarżącego, K. Ch. Za absurdalne odwołujący uznał stanowisko organu, iż winien sprzedać posiadaną przez niego nieruchomość rolną (działki nr 34/1 i 34/3), biorąc pod uwagę, że stanowi ona jego źródło utrzymania. Odwołujący podkreślił także długotrwałość postępowania i podejmowanie w jego toku zbędnych czynności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji podkreśliło, że decyzja wydawana w oparciu o art. 67 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest decyzją uznaniową. Nawet zatem w sytuacji ustalenia, że zachodzi przesłanka "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" organ podatkowy może podjąć negatywne z punktu widzenia podatnika rozstrzygnięcie. O ważnym interesie podatnika można mówić wtedy, gdy ten znalazł się na przykład w trudnej sytuacji życiowej, której nie mógł przewidzieć, lub której nie mógł zapobiec. Z kolei pojęcie interesu publicznego należy rozumieć w ten sposób, że interesie publicznym jest, aby jak największa liczba osób płaciła w terminie daniny publiczne, co oznacza że nie warto doprowadzać do sytuacji, w której osoby te nie byłyby w stanie ich zapłacić. Należy jednak pamiętać, że pomoc w spłacie należności stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego udzielana jest incydentalnie, w wyjątkowych sytuacjach, stanowi odstępstwo od zasady równości i oznacza, że w przypadku ulgi w postaci umorzenia definitywną rezygnację z możliwości jej wyegzekwowania na drodze postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że w świetle prawa podatkowego zły stan zdrowia, brak środków finansowych nie spowodowany nadzwyczajnymi okolicznościami, czy obniżenie dochodu ze zwykłych powodów, nie ma żadnego wpływu na konieczność spełniania obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej. Na wnioskującym zaś spoczywa ciężar dowodu w zakresie istnienia po jego stronie przesłanki ważnego interesu lub interesu publicznego. Kolegium podkreśliło, że opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości należącej do wnioskodawcy, spowodowanym podziałem nieruchomości. Jest więc związana z posiadaniem majątku nieruchomego, które wartość wzrosła. Odnośnie podnoszonego przez odwołującego zarzutu, iż nie powinna być egzekwowania opłata adiacenckiej, która jest następstwem wadliwej decyzji podziałowej Kolegium wskazało, że legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką była przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem ustalona należność stała się wymagalna. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący nie wykazał zainteresowania innymi formami ulg wymienionych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, chociaż już w poprzedniej decyzji (z 5 sierpnia 2013 r.) Kolegium wskazało na katalog ulg przewidzianych przez Ordynację podatkową. W skardze do sądu administracyjnego D. Ch. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 7,8,9, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu, po opisaniu przebiegu postępowania, skarżący wskazał, że organy obu instancji podkreślają, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jego dochód wynosi 182 zł miesięcznie; ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że do niedawna żona skarżącego otrzymywała zasiłek celowy na zakup żywności oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia. Skarżący podał, że żona wróciła do pracy po urlopie macierzyńskim i otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w wysokości 2200 zł. Rodzina w dalszym ciągu otrzymuje zasiłek rodzinny. Ponadto należne opłaty wzrosły z 664,59 zł miesięcznie (w roku 2012) do 1006,50 zł miesięcznie (w roku 2013). Przy tak niskich dochodach i dalszym pogorszeniu sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny wskazywane przez Kolegium rozłożenie na raty czy odroczenie terminu płatności i tak nie pozwoliłyby na uregulowanie zobowiązania, które obecnie wynosi ponad 50 tysięcy złotych. W decyzji Kolegium, jak też organu I instancji zabrakło więc obiektywnej oceny sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący w chwili składania wniosku. Zabrakło także oceny, czy trudności finansowe skarżącego mają charakter przejściowy i mogą być przezwyciężone dzięki udzielonej uldze oraz czy ewentualna pomoc organu podatkowego umożliwi skarżącemu odzyskanie płynności finansowej i wywiązywanie się w przyszłości z bieżących i zaległych zobowiązań publicznoprawnych (przesłanka interesu publicznego) – co jest naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący dodatkowo wskazał, że obecnie Naczelnik Urzędu Skarbowego na wniosek Prezydenta Miasta [...] wszczął egzekucję opłaty adiacenckiej, zajął i odebrał skarżącemu szesnastoletni samochód osobowy będący współwłasnością matki i sprzedał udział skarżącego w samochodzie za 500 zł. Skarżący ponownie także powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawą materialno-prawną zapadłych w niniejszej sprawie decyzji organów jest art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Przepis ten daje możliwość umorzenia ciążących na podatniku zaległości podatkowych oraz odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej, jeśli jest to uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że sformułowana w sposób ogólny treść art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, w którym to przepisie ustawodawca używa pojęć nieostrych, takich jak "ważny interes podatnika", "interes publiczny", nie daje podstaw do przyjęcia, iż istnieje ściśle określony katalog okoliczności, zdarzeń, czy też powodów (ani też z góry określona ich hierarchia), którymi należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Można wprawdzie powoływać się w tej mierze na przykłady mogące stanowić wskazówki interpretacyjne, zaczerpnięte z piśmiennictwa podatkowego, czy też wypracowanego w tym zakresie dorobku orzecznictwa sądowego, niemniej w każdym wypadku ich analiza musi być dokonana przez organ w oparciu o całokształt okoliczności istniejących w konkretnej sprawie. Zaakceptować przy tym należy pogląd, określona w ww. przepisie instytucja przyznawania ulg w spłacie zobowiązań ma charakter wyjątkowy. Udzielenie takich ulg powinno być zatem podyktowane wystąpieniem szczególnie ważnych i uzasadnionych, również z punktu widzenia obiektywnych kryteriów, powodów, które w ustawie w sposób ogólny określono jako "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Słusznie przy tym zauważa organ, że decyzja podejmowana na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne sprowadza się do tego, że organ jest zobligowany do ustalenia, czy w danej sprawie mają miejsce przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi. Musi zatem wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy występuje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Ustalenie istnienia tych przesłanek nie wiąże organu w tym sensie, że nie musi on podjąć korzystnej dla podatnika decyzji. Może bowiem - w ramach swojego uznania - zadecydować o odmowie umorzenia zobowiązania nawet wówczas, gdy istnieje np. "ważny interes podatnika". Decyzja taka wymaga stosownego uzasadnienia. Uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym przesłanek odroczenia (lub analogicznie - umorzenia zaległości podatkowych), ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji ich istnienia". (R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Lex 2011). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny. Sądy administracyjne zostały powołane do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem nie są one uprawnione do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzje uznaniowe organów podatkowych podlegają natomiast badaniu co do ich zgodności z przepisami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1227/97, opub. Lex Nr 33404). W wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. (sygn. akt I SA/Gd 1507/00, Lex nr 46473) NSA podkreślił, iż sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Przywołane poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy należycie ustaliły stan faktyczny. W istocie jest to stan niesporny. Z jednej strony organ nie przeczy, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ma na utrzymaniu dzieci; nie przeczy także wskazywanemu przez skarżącego poziomowi koniecznych wydatków. Z drugiej strony skarżący nie kwestionuje, że wciąż jest właścicielem nieruchomości położonej w [...], na którą składają się działki nr 34/1 i 34/3 - posiada zatem pewien majątek, który może np. ulec spieniężeniu. Odmienna jest natomiast ocena tak ustalonej sytuacji skarżącego. Zdaniem Sądu organy na podstawie ustalonej sytuacji majątkowej skarżącego właściwie uznały, że nie jest ona tak dramatyczna, jak wskazuje skarżący, a w szczególności – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie jest to sytuacja, która uniemożliwia całkowicie i trwale zrealizowanie należnego zobowiązania. Odrębną sprawą jest natomiast kwestia egzekwowania opłaty adiacenckiej ustalonej w wyniku podziału, który to podział został dokonany decyzją obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] (k. 20 akt administracyjnych) stwierdziło wprawdzie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącego przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże nie stwierdziło nieważności tej decyzji. Mając na względzie nieodwracalne skutki prawne Kolegium jedynie stwierdziło, że decyzja z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu wskazać na wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 czerwca 2011r. (sygn. akt II SA/Bd 21/11) oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej skarżącemu opłatę adiacencką. W wyroku tym Sąd wskazał, że orzeczenie (tj. ww. decyzja Kolegium z dnia [...]r.) o stwierdzeniu, że decyzja (o podziale) wydana została z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie daje możliwości organowi administracji pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nawet w sytuacji, gdy została ona wydana w następstwie orzeczenia dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja o podziale nie została zatem wycofana z obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostaje także decyzja ustalająca opłatę adiacencką. Organ ma zatem podstawy, aby egzekwować uiszczenie owej opłaty. Natomiast – tak jak to już wskazano w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 21/11) i z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1131/12), skarżącemu przysługuje roszczenie o odszkodowanie na skutek szkody powstałej w wyniku wydania decyzji o podziale, obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Roszczenie to jednak skarżący winien kierować przeciwko organowi, który poprzez wydanie wadliwej decyzji doprowadził do wyrządzenia skarżącemu szkody (wyegzekwowania opłaty adiacenckiej), w trybie cywilnoprawnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w tym zakresie będzie należało zaś do sądu powszechnego, a nie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.