II SA/Bd 70/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M.L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Bd 70/18 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] 2017 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy [...], położonego wzdłuż drogi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu, zarzucił mu naruszenie: 1. art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy poprzez określenie w uchwale możliwości przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 3. art. 20 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy poprzez sprzeczność zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że jest współwłaścicielem w części ˝ działki nr [...] położonej w [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustanowionym kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z częścią graficzną planu, należąca do skarżącego nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem B5U/M, dla którego część tekstowa planu określa przeznaczenie jako "teren usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa". Działka ta przylega przy tym do obszaru oznaczonego symbolem KE 1, dla którego część tekstowa planu określa przeznaczenie jako "ulica ekspresowa", zaś z legendy do części graficznej planu wynika, że linia rozgraniczająca obydwa tereny o różnym sposobie użytkowania jest jedynie orientacyjna. Skarżący zwrócił też uwagę, że zgodnie z treścią § 20 pkt. 4 ppkt 1 lit. D części tekstowej planu "ostateczne linie rozgraniczające ulicy zostaną ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi na ulicy ekspresową". W związku z powyższym podniósł, że w żadnym przepisie ustawodawca nie wprowadza pojęcia linii rozgraniczających orientacyjnych i nie dopuszcza przyjęcia takiego rozwiązania w uchwale rady gminy. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że linie rozgraniczające powinny być jednoznacznie ustalone, aby granice między terenami były jednoznacznie zdefiniowane i ściśle określone. Dodał, że rada gminy nie ma możliwości przeniesienia swoich kompetencji w zakresie ustalania przebiegu linii rozgraniczających na inny organ, a przebieg tych linie może być zmieniony jedynie w drodze dokonania zmiany planu miejscowego. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że dla obszaru oznaczonego symbolem B5U/M, na którym znajduje się należąca do niego nieruchomość, w części tekstowej miejscowego planu określono przeznaczenie jako "teren usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa" i zgodnie z treścią § 10 pkt. 3 ppkt. C uchwały dopuszczono na tym obszarze realizację zabudowy nowej, wymianę, rozbudowę, przebudowę i zmianę użytkowania istniejącej zabudowy oraz sposób zagospodarowania terenu na warunkach określonych w § 6 i 9. Jak wskazał skarżący, treść wymienionych powyżej przepisów planu umożliwia między innymi wzniesienie na należącej do niego działce budynku usługowego do II kondygnacji o wysokości do 9 metrów. Jednocześnie jednak, wyznaczona na części graficznej planu nieprzekraczalna linia zabudowy, ze względu na wyłączenie od zabudowy niemal całego obszaru działki, uniemożliwia mu postawienie jakiegokolwiek budynku, wprowadzając w ten sposób faktyczny zakaz zabudowy. W ocenie skarżącego część graficzna i tekstowa planu zawierają ustalenia wzajemnie wykluczające się, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Skarżący wywiódł też, że omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza odmienne rozwiązania w stosunku do uregulowań studium. Zgodnie bowiem z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2015 r., należąca do skarżącego działa została umieszczona w strefie "J – jednostka usługowa", dla którego terenu głównym założeniem jest wykształcenie strefy usług – w tym zwłaszcza z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa, finansów, działalności badawczo-rozwojowej, szkolnictwa i nauki, komercyjnych działalności z zakresu sportu i rekreacji". W ocenie skarżącego z powyższymi zapisami w sprzeczności stoją zapisy części graficznej miejscowego planu, w których wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób uniemożliwiający skarżącemu postawienie jakiegokolwiek budynku, wprowadzając w ten sposób faktyczny zakaz zabudowy. Jak wywiódł skarżący, nie sposób realizować celów usługowych w sytuacji braku możliwości wznoszenia budynków, mogących służyć takiemu przeznaczeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w znacznym stopniu odbiega od ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której naruszenie zarzucił organowi skarżący. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że informacja w części graficznej planu, że linie rozgraniczające tereny przeznaczone pod drogę ekspresową KE1 i teren B5U/M rozgraniczają tereny o różnym sposobie użytkowania – orientacyjnie, nie oznacza, że linie te mogą być dowolnie przesunięte przez organ wykonawczy. Wskazują jednak, że w związku z koniecznością dostosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów ulicy ekspresowej mogą ostatecznie być ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi. Organ wyjaśnił ponadto, że zapis planu dotyczący przeznaczenia terenu w przypadku sąsiedztwa z terenem przeznaczonym na ulicę w części graficznej, z zasady uzupełniony jest wskazaniem linii zabudowy. W przypadku działki należącej do skarżącego, z powodu jej bardzo małych wymiarów (66 m2), praktycznie w całości znajduje się ona pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy a nieprzekraczalną linią zabudowy. Mimo przeznaczenia zatem działki pod zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkalnictwa, nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia jej zabudowę, co nie oznacza jednak, że zachodzi sprzeczność zapisów planu. W zakresie zaś podnoszonej przez skarżącego sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium organ stwierdził, że brak sprecyzowania powyższego zarzutu w uzasadnieniu skargi uniemożliwia mu odniesienie się do niego. Organ zwrócił ponadto uwagę, że skarżący nie wykazał w należyty sposób interesu prawnego. Samo posiadanie działki nie legitymizuje go bowiem do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Wójt Gminy wskazał przy tym, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w 2015 r., tj. po osiemnastu latach obowiązywania planu miejscowego, zatem wiedział, jaki jest stan prawny nieruchomości oraz jakie są zapisy miejscowego planu dla tego terenu. Treść aktu notarialnego wskazuje m.in., że nabywając nieruchomość, skarżący był w pełni świadomy, że nie istnieje możliwość jej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017.2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała Rady Gminy z [...] 1997 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż drogi [...]. W pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy z [...] 1997 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż drogi [...] opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...]. M. L. nabył udział w nieruchomości dnia [...] 2015 r., zatem osiemnaście lat po uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu okoliczność ta powoduje, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy, jak wymaga tego art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminny (t.j. Dz.U z 2018 poz.994, dalej jako: "u.s.g."). W orzecznictwie sądów administracyjnych sporna pozostaje kwestia, czy do zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego legitymowany jest podmiot, który nabył własność działki objętej planem już po uchwaleniu tego aktu prawa miejscowego. Pierwszy nurt wskazuje, że warunkiem istnienia legitymacji skargowej nowego właściciela nieruchomości jest to, aby poprzedni właściciel nie zaskarżył dotychczasowej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 3005/12 oraz z dnia 29 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2859/14). Drugi pogląd zakłada, że skoro skarżący nie był w chwili wejścia w życie uchwały o zagospodarowaniu przestrzennym właścicielem działki, to jego interes prawny nie mógł być tą uchwałą naruszony i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 24/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r sygn.. akt II Sa/ Kr 138/12). Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pierwszy pogląd, który dopuszcza możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który nabył nieruchomość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że przymiot strony skarżącej w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany jest na szczególnych zasadach. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta bowiem na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a nie ten, kto legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem. W związku z tym, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego - musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt 714/17, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Skarżący upatruje naruszenia przysługującego jemu interesu prawnego w ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niego nieruchomości (uniemożliwienie jej przeznaczenia zgodnie z planami inwestycyjnymi). Po pierwsze podniósł, że w planie w sposób niezgodny z przepisami ustalono orientacyjne linie rozgraniczeniowe o różnym przeznaczeniu i umożliwiono dokonanie ich przesunięć. Po drugie, w jego ocenie ustalona linia zabudowy oraz wymagania prawa budowlanego, w zakresie gabarytów budynków uniemożliwia postawienie budynku, co narusza prawo własności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo własności jest jednym z podstawowych praw człowiek, które podlega konstytucyjnej i konwencyjnej ochronie. Jest to najszersze prawo do rzeczy, gdyż co do zasady obejmuje pełnie władzy właściciela nad przedmiotem własności, przyznając mu uprawnienia dalej idące. Tymi zasadniczymi uprawnieniami składającymi się na treść prawa własności są swoboda nabywania dysponowania i korzystania z przedmiotu własności (art. 140 k.c.). Wyeliminowanie takiej ochrony może godzić w istotę własności (por. Wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2859/14). Plan miejscowy stanowi jeden z instrumentów ingerencji w prawo własności. Dlatego nie można ograniczyć skarżącemu prawo do rozpoznania skargi, skoro upatruje w planie miejscowym naruszenia prawa własności, a poprzedni właściciel nie skorzystał z prawa zaskarżenia uchwały Rady Gminy. Charakter podnoszonych zarzutów w skardze wskazuje na naruszenia prawa materialnego, a więc na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Polegać one mają na przyjęciu w planie, w sposób sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i określenie w uchwale możliwości ich przesunięć. W ocenie skarżącego zachodzi również sprzeczność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu miejscowego. Sprzeczności tej upatruje w tym, że działka numer [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem B5U/M, dla którego część tekstowa planu określa przeznaczenie jako "teren usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa". Zgodnie z § 16 pkt 3 ppkt c części tekstowej planu dopuszczono na tym terenie realizację zabudowy nowej, wymianę, rozbudowę przebudowę i zmianę użytkowania. Jednocześnie, wyznaczona na części graficznej planu nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia zrealizowanie na tej działce budynku, co prowadzi de facto do zakazu zabudowy. Analizując tak postawione zarzuty wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr.164 poz.1587) projekt rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Przepisy te nie zawierają żadnych zastrzeżeń ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Brzmienie w/w przepisów wskazuje, że nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony wnoszącej skargę, że stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest niedopuszczalne. Brak bowiem przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń, stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym przepis przyjęty w planie nie pozostaje w sprzeczności z powołanym rozporządzeniem, skoro nakaz określony tym przepisem został spełniony w planie będącym przedmiotem skarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2985/13 i wyrok z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1863/10 ). Zawarte w treści omawianego planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów, ponieważ każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia. W § 20 ust. 4 pkt 1 ppkt d uchwały wskazano, że ostatecznie linie rozgraniczające ulicy zostaną ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi na ulicę ekspresową. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, przesunięcie granic nastąpi w oparciu o sporządzony plan, który taką ewentualność dopuszcza. Ponadto nie można tracić z pola widzenia celu przeznaczenia drogi na ulicę ekspresową. Gmina nie jest wstanie w sposób dokładny i precyzyjny określić linii drogi, która ma powstać w przyszłości. Wymaganie od Gminy tak dokładnych danych jest oderwane od rzeczywistości i jest wręcz niemożliwe. Organ ten nie posiada także kompetencji do określenia szczegółowych parametrów drogi. Tym samym określenie "orientacyjnych linii" dla tego rodzaju inwestycji jest uzasadnione i prawidłowe. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi co do sprzeczności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały podnieść należy, że Sąd nie dopatrzył się takich uchybień. Zarówno część tekstowa w zakresie określenia przeznaczenia obszaru B5U/M jak i część graficzna planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy są ze sobą spójne. Wyjaśnić należy, że zarówno przeznaczenie terenu jak i wyznaczenie linii zabudowy jest określane dla danego obszaru, nie zaś dla konkretnej działki. Wyznaczona przez Gminę linia zabudowy obejmuje zatem cały obszar BU5/M, w tym również działkę skarżącego, która ze względu na swoją wielkość i położenie praktycznie w całości znajduje się pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy a nieprzekraczalną linią zabudowy. Okoliczność ta nie implikuje jednak uznania, że zapis § 16 pkt 3 części tekstowej planu pozostaje w sprzeczności z jego częścią graficzną, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą chce się lub należy ochronić przed zabudową. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć. Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12 LEX 1251795). W orzecznictwie podnosi się, że określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zawsze narusza interes prawny właściciela, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 960/16). Również nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut niezgodności planu z obecnie obowiązującą uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Akt ten określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.