II SA/Bd 701/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek spółki Sp. z o.o., w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1774) za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Gmina, oznaczone geodezyjnie nr [...] do [...], położone w miejscowości [...], Gmina. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] 2015 r., [...] zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Wójta Gmina z dnia [...] 2012 r., [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, działek nr [...] i 237/6, położonych w miejscowości [...], Gmina, stanowiących własność spółki [...] Sp. z o.o. W związku z tym postanowieniem z [...] 2015r., na wniosek Gmina zawieszono postępowanie administracyjne, do czasu zakończenia wyżej wskazanego postępowania toczącego się przed SKO. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2012 r. w części, w jakiej stwierdza ona, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gmina, z dniem uprawomocnienia się tejże decyzji, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki: [...]. Na tej podstawie Starosta uznał, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a także art. 7 k.p.a poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Zdaniem odwołującej się, jakkolwiek z sentencji, przywołanej przez organ I instancji decyzji SKO wynika, że orzeczono o nieważności decyzji Wójta [...] również w części dotyczącej działki nr [...], to z treści uzasadnienia wynika wprost, że prawo własności co do tej działki przeszło z mocy prawa na własność Gmina z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] 2012 r. Działka ta jest bowiem przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną – ulica klasy lokalnej (oznaczenie w planie – 1KDL). W tej sytuacji nie było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, przynajmniej w części dotyczącej działki [...] Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. stwierdziło nieważność zapisów decyzji podziałowej Wójta [...] w części wskazującej na przejęcie z mocy prawa na własność Gmina gruntów wydzielonych pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiących działki o numerach od [...] do [...]. Kolegium nie stwierdziło natomiast nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach [...] do [...], w związku z czym decyzja Wójta [...] z dnia [...] 2012 r. wywołuje w tym zakresie skutki prawne. Wojewoda zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że zbędne było orzekanie w decyzji podziałowej o przejściu z mocy prawa na własność gminy wskazanych działek. Fakt ten bowiem zaistniał, od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, w stosunku do tych z wydzielonych działek, które były w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod drogi publiczne – a więc działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania była przedwczesna. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] powinien, zdaniem organu odwoławczego, wziąć pod uwagę wywód, zawarty we wskazanej wyżej decyzji Kolegium, dotyczący przejścia z mocy prawa działki nr [...] na własność Gmina, z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] 2012 r. W ocenie Wojewody, koniecznym będzie także wezwanie stron do przedłożenia dowodów potwierdzających przeprowadzenie rokowań w przedmiocie polubownego ustalenia kwestii związanych z ewentualnym odszkodowaniem za działkę nr [...]. Dotychczasowa korespondencja w sprawie pomiędzy stronami dotyczyła działek o numerach od [...] do [...], a pod drogę publiczną przeznaczona była jedynie działka [...] Nie można wykluczyć, że stanowisko stron będzie odmienne, gdy przedmiotem rokowań będzie tylko jedna działka o powierzchni [...] ha, a nie dwanaście działek o łącznej powierzchni [...] ha. Wojewoda uzasadniając potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wywiódł, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia przeznaczenia w planie działek o numerach od [...] do [...] oraz pozyskania dowodów dotyczących ewentualnych negocjacji w kwestii polubownego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], a następnie ewentualnego zlecenia wyceny tej działki, a także wobec konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 K.p.a. i przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Wojewody Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualnie uchylenie, z uwagi na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez sprzeniewierzenie się zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. podjęcie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z ostateczną i niewzruszoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Wójta Gmina z dnia [...] 2012 r., w części w jakiej stwierdza ona, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gmina, z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki od [...] do [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji z istniejących rozbieżności między sentencją (osnową) a uzasadnieniem decyzji SKO z dnia [...] 2015 r. wywodzi niedopuszczalne skutki prawne, przyznając prymat uzasadnieniu decyzji nad jej jednoznaczną i jasną sentencją (osnową). Zdaniem strony skarżącej, nawet w sytuacji kiedy uzasadnienie decyzji jest niespójne z jej osnową, to nie osnowa rozstrzyga o treści aktu prawnego i rodzi skutki prawne. Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze stanowiskiem niedopuszczalne jest wywodzenie z uzasadnienia decyzji praw i obowiązków stron. Te powinny być wprost określone w osnowie rozstrzygnięcia. Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji nadaje moc i skuteczność prawną pewnym stwierdzeniom z uzasadnienia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stoją w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z jasną i precyzyjną osnową decyzji. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że wskazana wyżej decyzja Kolegium jest ostateczna i Starosta [...] jest związany jej sentencją. W związku z tym w opinii pełnomocnika skarżącej wysoce naganne są zalecenia Wojewody zawarte w kwestionowanej decyzji, co do czynności, które Starosta ma podjąć w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie Wojewoda nie jest uprawniony do kwestionowania lub próby zmiany rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji SKO. Podejmowane w tym zakresie działania stanowią rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] 2016r. o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r., którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Gmina, oznaczone geodezyjnie nr [...] do [...] położone w miejscowości [...], Gmina i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istotę sporu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowi to czy postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] 2015r. o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2013r. o zatwierdzeniu na wniosek Spółki podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] położonych w miejscowości [...] Gmina, z mocy prawa przeszły na własność Gmina z dniem, w którym stała się ostateczna ww. decyzja - stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca Gmina oraz organ pierwszej instancji bezprzedmiotowość tego postępowania wywodzą z okoliczności, iż ostateczną decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2012r. [...] w części, w jakiej stwierdza ona, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gmina z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacyjne piesze stanowiące działki: [...] Z kolei organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się Spółki, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej we wskazanej wyżej części nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności tej decyzji w zakresie orzeczenia o wydzieleniu działek nr od [...] do [...] w ogóle, w tej części zatem ostateczna decyzja nadal wywołuje skutki prawne. Nadto w uzasadnieniu decyzji SKO wprost wskazuje, że np. wydzielona działka nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszła na własność gminy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że umorzenie postępowania w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania było przedwczesne. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadne jest stanowisko Wojewody w tym zakresie, w jakim uznał, że opisane wyżej postępowanie administracyjne, toczące się z wniosku Sp. z o.o. w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na własność gminy w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stało się bezprzedmiotowe, zatem brak było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 1774. z późn.zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). W myśl ust. 3 art. 98 ww. ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981). Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry funkcjonalno-techniczne art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w] E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013). Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy m.in. przeznaczenia terenu. Tym samym art. 98 ust. 1 u.g.n., jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność gminy wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną gminną. Treść art. 98 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia natomiast wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 459/10, dostępny na stronei internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaczenie użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. wyrażenia "droga publiczna" określa ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 wskazanej ustawy). Stosowanie do art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą siec dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2 art. 7). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi te, ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 2409 z późn.zm.). Wskazać należy, ze treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050). Treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty – gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi. We wniosku z dnia [...] 2015r. Spółka, powołując się na nieskuteczność negocjacji w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gmina z mocy prawa w związku z ostateczną decyzją Wójta [...] z dnia [...] 2012r. zatwierdzającą na jej wniosek podział nieruchomości położonej w miejscowości R.-Ś., domagała się ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia w ww. trybie na skutek przedmiotowego podziału 12 działek od nr [...] do [...] (po podziale). Nie wynika z akt sprawy, aby wniosek w tym zakresie w toku postępowania został ograniczony lub cofnięty. Niesporne w sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] 2012r. [...] Wójt [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. 1397 z dnia [...] lipca 2011r.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, działek nr [...] położonych w miejscowości [...], Gmina, stanowiące własność Spółki z o.o. [...] polegającego na wydzieleniu z przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji) działek gruntu o numerach wraz z odpowiadającymi im powierzchniami: - od [...] do [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, - [...] przeznaczona pod energetyczna stacje transformatorową, - [...] przeznaczona pod przepompownię ścieków sanitarnych, - od [...] do [...] przeznaczone pod drogi publiczne dojazdowe, - [...] i [...] przeznaczone pod ciąg komunikacji pieszej, - od [...] do [...] przeznaczone pod wody powierzchniowe śródlądowe, - [...] przeznaczona pod zieleń izolacyjną. Jednocześnie organ stwierdził, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gmina, z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki od nr [...] do [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2015r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na wniosek Gmina, z uwagi na wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podziałowej w części w jakiej Wójt [...] stwierdził przejecie z mocy prawa na własność Gminy gruntów wydzielonych pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki [...] Decyzją z dnia [...] 2015r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz ww. uchwały Rady Gmina, stwierdziło z urzędu nieważność powyższej decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2012r. w następującej części: "Z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gmina, z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki: od [...] do [...]. Organ nadzorczy uznał, że w tym zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem ani przepis art. 98 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa nie daje upoważnienia organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości do orzekania w tej decyzji o przejęciu z mocy prawa powstałych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego. Niezależnie od tego organ nadzorczy wskazał, że orzeczenie to nie mogło dotyczyć działek o numerach [...] i [...], ponieważ działki te nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, a na podstawi art. 98 ww. ustawy przejście prawa własności z mocy prawa dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Dokonując analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że działka nr [...] przeznaczona jest na drogę publiczną – ulicę klasy lokalnej, zatem prawo własności co do tej działki przeszło z mocy prawa na Gmina z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową. Prawo to nie mogło natomiast przejść na Gminę w odniesieniu do działek nr [...], które w planie miejscowym oznaczone są jako ciąg pieszy. Ciąg pieszy nie jest drogą publiczną. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy [...] 2016r. Gmina wniosła do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego postępowania a następnie jego umorzenie, z powodu bezprzedmiotowości w całości, z uwagi na ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, w części w jakiej stwierdza ona przejście na własność Gminy z mocy prawa spornych działek. Starosta [...], nie podjął zawieszonego postępowania, a nadto nie informując strony zgodnie z wymogiem art. 10 § 1 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań (tu zwłaszcza żądania umorzenia postępowania), z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, decyzją z dnia [...] 2016r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji bez wyjaśnienia okoliczności sprawy i bez analizy treści decyzji podziałowej, całkowicie dowolnie i błędnie stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Przy czym nie wykazał, aby sprawa stała się bezprzedmiotowa czy to w aspekcie podmiotowym lub przedmiotowym. Nadal wszakże istnieje żądanie pochodzące od strony legitymowanej do żądania odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inicjujące postępowanie administracyjne. Pozostaje nadto w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta [...] z dnia [...] 2013r. o zatwierdzeniu, na wniosek Spółki, podziału nieruchomości poprzez wydzielenie działek gruntu między innymi wskazanych przez wnioskodawcę czyli działek od nr [...] do [...], co do których odszkodowania się domaga. Zgodnie z powyższą decyzją działki o numerach od [...] do [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem: "pod drogi publiczne dojazdowe", a działki [...] – "pod ciąg komunikacji pieszej". Podkreślenia wymaga, iż jednoznaczna decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gmina, w części, która została wydana bez podstawy prawnej, w jakikolwiek sposób nie może odnieść skutku w stosunku do tej części decyzji podziałowej, która nawet nie były objęta postępowaniem nieważnościowym. Oznacza to w konsekwencji, że bezpodstawne były także wypowiedzi w końcowej części uzasadniania decyzji nadzorczej Kolegium dotyczące tego, które nieruchomości zostały przejęte z mocy prawa przez Gmina, a które nie. Kolegium bowiem zasadnie wskazując na wstępie swego rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w decyzji podziałowej o przejęciu z mocy prawa nieruchomości, popełniło analogiczne uchybienie wypowiadając się w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym wszakże stwierdzenia nieważności części decyzji podziałowej. Omawiana decyzja Kolegium, zapadła w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie podlega kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże w ocenie Sądu, powyższe uwagi były konieczne, aby organy administracji orzekające w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa na skutek podziału, nie uznawały, że rozważania w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] 2015r. co do istoty odrębnej sprawy administracyjnej wiążą je w sprawie odszkodowawczej. Uwaga ta jest niezbędna, mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda w sposób nieuprawniony także ograniczył przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, kierując się właśnie elementami decyzji Kolegium, które nie odnosiły się do ewentualnej wadliwości części decyzji Wójta, której nieważność stwierdzono. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż niezasadne okazały się zarzuty skargi Gmina, w szczególności dotyczące wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., albowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wskazaną kwalifikowaną wadą. Przeciwnie, organ odwoławczy prawidłowo rozpoznając sprawę co do jej istoty uchylił wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, wydaną z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 105 § 1 K.p.a., pozbawiając wnioskodawcę prawa do merytorycznego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej mimo, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Dostrzec należy, że to Wójt [...] wydał dotkniętą częściowo wadą nieważności, a częściowo nieprecyzyjną decyzję podziałową z dnia [...] 2012r., której konsekwencji związanych z przejęciem z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, własności działek wydzielonych pod drogi gminne, Gmina stara się obecnie uniknąć. Zważyć należy, że to organ właściwy do przeprowadzenia niniejszego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, wobec treści w szczególności zapisów decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2012r. o przeznaczeniu wydzielonych na skutek podziału działek o nr [...] pod drogi publiczne dojazdowe, przeprowadzić winien postępowanie celem ustalenia czy zaszły przesłanki, określone w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie powyższych przepisów odszkodowanie przysługuje za działki wydzielone pod drogi publiczne. Pojęcie dróg publicznych definiują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jednakże organ winien mieć również na uwadze, że analizując możliwość przypisanie działkom pod drogi waloru dróg publicznych, w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku ETPCZ z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z punktu widzenia dostępności do drogi istotne jest to jakie władcze działania może pojąc właściciel wydzielonych na ten cel działek, tak aby wykluczyć korzystanie z tej drogi przez osoby nieuprawnione. Wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Jednostka samorządu terytorialnego przy planowaniu inwestycji w postaci drogi publicznej (gminne), musi również uwzględniać realne możliwości finansowania takiej inwestycji, przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy. Takie rozumienie powyższych unormowań pozostaje w zgodzie z treścią art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) (vide wyroki NSA z dnia 15 maja 2014r. sygn. I OSK 2548/12, WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 369/12. Z tych powodów Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn.zm.), skarga podlegała oddaleniu.