II SA/Bd 703/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. K. P. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Burmistrz K. przyznał E. S. (skarżącej) odpłatne świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna R. , na okres od lutego 2021 r. do maja 2021 r. W rozstrzygnięciu wskazano, że usługi obejmować będą terapię behawioralną w ilości 8 godzin miesięcznie, koszt jednej godziny – 150 zł, oraz terapię ruchową w ilości 8 godzin miesięcznie, koszt jednej godziny – 80 zł. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się z pisemną prośbą o zmianę ww. decyzji w części dotyczącej ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, w zakresie terapii behawioralnej. Wskazała, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim uprawniającym do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych przez jej syn, winien mieć on zapewnione 32 godziny terapii behawioralnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Burmistrz K. zmienił od dnia [...] marca 2021 r. ilość świadczonych usług opiekuńczych na 16 godzin miesięcznie (pkt 1), pozostałą część decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. pozostawił bez zmian (pkt 2) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że podejmując je wziął pod uwagę, iż od czerwca 2020 r. skarżąca, pomimo wydanych decyzji nie realizowała przyznanej pomocy, wobec czego zasadnym jest zważenie interesu skarżącej wobec interesu innych zainteresowanych usługami rodzin, gotowych w pełni z nich korzystać. Organ stwierdził, że zasadnym jest zwiększenie ilości przyznanych godzin w zakresie terapii behawioralnej do 16 godzin miesięcznie, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że w przypadku niezrealizowania "zapisów niniejszej decyzji" kierownik MOPS będzie miał to na względzie w przypadku ubiegania się o dalszą pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej "u.p.s.") organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie wymiaru pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych wymaga rozważenia sytuacji życiowej wnioskodawcy z uwzględnieniem uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazał, że pomoc została przyznana w wymiarze uwzględniającym z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania, a z drugiej możliwości finansowych i organizacyjnych MOPS. W skardze na powyższą decyzję E. S. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 7 u.p.s. oraz art. 7, 7a, 8 § 1, 10, 79a § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a nadto przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598). W uzasadnieniu skargi wskazała, że przyznana pomoc w wymiarze 16 godzin jest o połowę mniejsza od wskazanych w zaświadczeniu lekarskim 32 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, nie uzasadniając w tym zakresie rozstrzygnięcia ponad to, że taki wymiar pomocy uzasadniają możliwości finansowe ośrodka. Wskazała, że niewykorzystywanie dotychczas przyznanej pomocy w pełni jest związane z faktem ich stuprocentowej odpłatności, na co skarżącej nie stać, przy czym organ odmówił zwolnienia z odpłatności za usługi. W ocenie skarżącej organ nie wypełnia w sposób prawidłowy zadań związanych z przyznawaniem pomocy, nie przeanalizował sytuacji skarżącej, wywiera presję na niej dotyczącą przyszłych wniosków. Na poparcie swojego stanowiska szeroko przytoczyła przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Burmistrza K. wydaną w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Decyzją podlegającą zmianie na wniosek skarżącej była decyzja własna organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], którym to rozstrzygnięciem Burmistrz K. przyznał skarżącej pomoc w postaci specjalnych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dla terapii behawioralnej oraz 8 godzin dla terapii ruchowej – co wyszczególniono w sentencji decyzji. Podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień już na poziomie konstrukcji utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia w jego części dyspozytywnej (rubrum), prowadzących do naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. ("decyzja zawiera rozstrzygnięcie"). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Bd 374/05, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym niedomówieniem w zakresie rozstrzygnięcia I instancji jest brak określenia, że dotyczy ono konkretnej decyzji identyfikowanej datą wydania i numerem. O ile w części wskazującej podstawę prawną decyzji zaznaczono, że wydana ona została "w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.", to jednak już w zakresie samego rozstrzygnięcia, a konkretnie jego punktu pierwszego, nie wskazano, że zmianie podlega uprawnienie przyznane ww. decyzją ostateczną. Organ ograniczył się do rozstrzygnięcia o "zmianie od dnia 1 marca 2021 r. ilości świadczonych usług opiekuńczych (...)". Interpretacja rozstrzygnięcia nie wskazuje zatem bez wątpliwości, uprawnienie przyznane jaką decyzją podlega zmianie od 1 marca 2021 r. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie wniosku skarżącej o zmianę decyzji przyznającej jej określone uprawnienie w sposób nieprecyzyjny określił również, że od dnia 1 marca 2021 r. pomoc przyznana będzie w wymiarze 16 godzin, nie precyzując, czy ten wymiar godzinowy dotyczy terapii behawioralnej i czy ruchowej. Zauważyć należy, że decyzja z dnia [...] stycznia 2021 r. rozstrzygała w zakresie obu wskazanych typów terapii, zaś skarżąca we wniosku o zmianę tej decyzji wskazała jednoznacznie, że zależy jej na zmianie (zwiększeniu) wymiaru godzin specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii behawioralnej, nie wypowiadając się o terapii ruchowej. Takie określenie rozstrzygnięcia jak w decyzji I instancji podaje w zasadniczą dla tego rozstrzygnięcia wątpliwość, czy zwiększony wymiar 16 godzin w istocie dotyczy typu usług wskazanego we wniosku skarżącej. To rodzi z kolei oczywiste trudności związane z wykonalnością takiej decyzji, w odróżnieniu od decyzji zmienianej, która w tym zakresie wyrażała się precyzyjnie. W powyższym kontekście wskazać należy, że Sąd dostrzega, iż w treści uzasadnienia organ I instancji wyraźnie mówi o zwiększeniu ilości przyznanych godzin w zakresie terapii behawioralnej do 16 godzin miesięcznie. Treści rozstrzygnięcia nie można jednak domniemywać z treści uzasadnienia. Nawet, gdyby ten niejednoznaczny element wynikał z uzasadnienia decyzji I instancji, winien on w sposób jednoznaczny znaleźć się również w treści rozstrzygnięcia. Nie uzdrawia wskazanych wyżej wad możliwość wyinterpretowania z uzasadnienia decyzji intencji organu w zakresie typu specjalistycznych usług opiekuńczych, których dotyczy rozstrzygnięcie, podobnie jak możliwość wyinterpretowania, który akt administracyjny podlega zmianie sankcjonowanej sporną decyzją. Taki stan rzeczy powoduje za to, że rozstrzygnięcie jest w zasadniczym zakresie sprzeczne z jego uzasadnieniem, co narusza w sposób istotny art. 107 § 1 k.p.a. Analizując wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. wskazać też należy, że dotyczył on po pierwsze – zmiany wymiaru godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii behawioralnej, a po drugie – zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat za te usługi w wymiarze określonym decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Rozpoznając wniosek organ nie zastrzegł, że załatwieniu podlega on jedynie w zakresie postulowanego zwiększenia godzinowego wymiaru specjalistycznych usług opiekuńczych, co z kolei oznacza, że wniosek winien zostać rozpoznany w całości. Z treści rozstrzygnięcia I instancji nie wynika jednak (ani z rubrum decyzji, ani z jej uzasadnienia) by Burmistrz rozstrzygnął w zakresie zwolnienia z opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Pominął zatem część wniosku podlegającą rozpoznaniu w oparciu o przesłanki wyszczególnione w § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych i właściwej uchwały Rady Miejskiej w K. wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. Co się tyczy podniesionej w skardze okoliczności zmiany wymiaru przyznanej pomocy w sposób niezgodny z wolą wnioskodawcy (przyznanie jej w wymiarze zbyt niskim), to stwierdzić należy, że zasadnie skarżąca wytknęła organowi braki w zakresie uzasadnienia takiego, a nie innego ukształtowania jej uprawnienia. Dostrzec należy, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dokonuje się pod warunkiem, że przemawia za nią interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś specyfika decyzji wydawanej w oparciu o art. 50 u.p.s. (decyzji o przyznaniu pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych) opiera się na uznaniowości organu w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zwrócić należy uwagę na zestawienie treści art. 50 ust. 4 u.p.s. (w którym mowa, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 u.p.s. (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy). Należy zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 272/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 440/10, dostępne jw.). Zasadniczym dowodem podlegającym ocenie organu rozpoznającego sprawę w zakresie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest w niniejszej sprawie zaświadczenie lekarskie uprawniające do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi z dnia [...] grudnia 2020 r. (k. 5 akt adm.), w którym wskazano, że synowi skarżącej zaleca się zapewnienie ww. usług w zakresie 10 godzin tygodniowo (8 godzin terapii behawioralnej tygodniowo i 2 godziny terapii ruchowej tygodniowo). Miesięcznie zaleca się zatem 32 godziny terapii behawioralnej i 8 godzin terapii ruchowej. Organy, uzasadniając decyzję w zakresie ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, a znacząco ograniczając przyznany wymiar pomocy do zaledwie 16 godzin miesięcznie, poprzestały na wskazaniu, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z ograniczonych możliwości finansowych właściwego ośrodka pomocy społecznej. Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się za to do kwestii związanych z indywidualną sytuacją zdrowotną wnioskodawcy. Nie rozważyły, czy tak istotny rozdźwięk pomiędzy przedłożonym w sprawie zaświadczeniem lekarskim (jego wskazaniami), a końcowym rozstrzygnięciem organu, jest zasadny w kontekście realizacji celu, jakie winny spełniać specjalistyczne usługi opiekuńcze, oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby wnioskodawcy wynikające z rodzaju jego schorzenia. Poprzestanie na wyjaśnieniu, że przyznany wymiar pomocy wynoszący raptem połowę wymiaru godzinowego pomocy, wskazanego w zaświadczeniu lekarskim, jest skutkiem braku środków finansowych na realizację przedmiotowych zadań gminy w ocenie Sądu w sposób oczywisty nie spełnia wymogów wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności towarzyszący sprawie. W konsekwencji decyzje obu instancji uznać należy za nieweryfikowalne w zakresie rozpoznania motywów co do tego, jakie racje wzięły pod uwagę ważąc z jednej strony zasady przyznawania pomocy społecznej i ograniczenia z nich wynikające, a z drugiej strony sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb. Do tego drugiego elementu – jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji – organy w ogóle się nie odniosły. Poprzestały zaś na prostej konstatacji, że wymiar przyznanej pomocy wynika z ograniczonych możliwości finansowych organu. Nie wyjaśniły, np. w oparciu o wyjaśnienia lekarza specjalisty, jaki – w jego ocenie – wymiar pomocy, odbiegający na niekorzyść od tego modelowego przedstawionego w zaświadczeniu, w sposób najpełniejszy realizowałby wciąż postawione cele terapeutyczne. Sąd jeszcze raz podkreśla, że w zaświadczeniu lekarskim wyszczególniono, jaki charakter mają mieć zajęcia przyporządkowane konkretnym wymiarom godzinowym. Podjęte w ramach uznania administracyjnego decyzji zostały zatem wydane bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób naruszający art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Rozpozna wniosek o zmianę decyzji w całości, tj. rozstrzygając zarówno w kwestii zmiany przyznanych godzin terapii behawioralnej, jak i ewentualnego zwolnienia częściowego lub całościowego z odpłatności za usługi opiekuńcze. Rozstrzygnięcie skonstruuje w sposób jednoznaczny i spójny z jego uzasadnieniem. Przyznany wymiar pomocy organ uzasadni zaś zarówno w kontekście możliwości finansowych właściwego ośrodka pomocy społecznej, jak i wymagań zdrowotnych osoby potrzebującej.