II SA/Bd 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...]stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Gminy B. B. z dnia [...]r. w sprawie sposobu realizowania zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. B. jako zadania własnego gminy. W § 1 wskazanej uchwały Rada Gminy B. B. zobowiązała Wójta tej gminy do: 1) przedłożenia Radzie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielonego dla Z.Sp. z o.o. przez Wójta w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 i 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu w wodę"; 2) przedłożenia Radzie uchwały Rady dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynikający z obowiązku zapisanego w art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; 3) przedstawienia kopii złożonego przez Z. sp. z o.o. wniosku o zatwierdzenie taryf na 2008 r. z dołączoną szczegółową kalkulacją cen, stawek opłat oraz aktualny plan według zasad określonych w § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) wraz z umową potwierdzającą informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń nie będących w posiadaniu Z. sp. z o.o. czyli odprowadzanych do M. sp. z o.o. w B. wynikającą z § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia; 4) przedstawienia dowodu potwierdzającego, że wniosek Z. sp. z o.o. o zatwierdzenie taryf wpłynął do Wójta w terminie określonym w art. 24 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; 5) przedłożenia Radzie dokumentów potwierdzających, że Wójt dokonał sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i czy zostały zweryfikowane o koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; 6) przedłożenie uchwały Rady podjętej na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, dotyczącej wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Z. sp. z o.o.; 7) przedłożenie Radzie wyjaśnień, argumentów ekonomicznych i prawnych, dlaczego inwestycje dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków realizowane są przez gminę bezpośrednio, a nie przez Z. sp. z o.o. – skoro gmina jako podatnik nie ma prawa odliczyć podatku VAT od realizowanych inwestycji, a takie prawo ma Z. sp. z o.o., co powoduje że gmina buduje system o 22 % droższy niż można by to zrobić przez spółkę wodociągową; 8) przedłożenie uchwały Rady, z której wynika zgoda na prowadzenie inwestycji przez gminę a nie przez spółkę; 9) przedłożenie Radzie aktualnego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki Z. oraz tekstu jednolitego umowy tej spółki; 10) przedłożenia umowy na odprowadzanie gminnych ścieków do nie będącej własnością gminy lub gminnych jednostek gospodarczych sieci kanalizacyjnej, wraz z podaniem podstawy prawnej, mocą której Z. zawarł umowę z pominięciem zgody Rady na dysponowanie nie stanowiącej jego własności, części gminnej sieci wodociągowej; 11) przedstawienia szczegółowych informacji o: a. wartości niezamortyzowanej części oczyszczalni ścieków, według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r., b. sposobie dalszego amortyzowania oczyszczalni ścieków, po skierowaniu gminnych ścieków nieoczyszczonych do sieci kanalizacyjnej w B., c. przewidywanym rozmiarze kosztów likwidacji oczyszczalni ścieków, w przypadku zamiaru lub zaistnienia obowiązku nieuniknionej jego likwidacji oraz wskazania kogo obciążą te koszty i jakie będą miały wpływ na cenę 1 m3 ścieków. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm; zwanej dalej "u.s.g.") oraz § 17 ust. 3, § 20 i § 106 ust. 5 Statutu Gminy B. B. (uchwała nr [...]z dnia [...]r.; Dz. Urz. Woj. [...]Nr 67, poz. 1116; zwanego dalej "Statutem"). W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że kierując się treścią art. 23a i art. 29a u.s.g. uważa, że realizacja gminnych zadań własnych, szczególnie wieloletnich, wymaga ich poprzedzenia przeprowadzeniem rzetelnych, wnikliwych analiz ekonomicznych i prawnych. Zdaniem Rady w zakresie gospodarki wodno – ściekowej Wójt nie poczynił istotnych działań, które doprowadziłyby do wystarczającej dbałości o efektywne, zarazem oszczędne i czynione z poszanowaniem dobra mieszkańców oraz prawideł ekonomii, zarządzanie gminnymi finansami. W tym zakresie Rada zwróciła uwagę, iż prowadzenie gminnych inwestycji bezpośrednio przez gminę, a nie za pośrednictwem gminnej spółki wodociągowej Z. sp. z o.o. powoduje niemożność odliczania VAT, a tym samym zwiększenie kosztów inwestycji. W opinii Rady ten sposób wydatkowania środków publicznych nosi znamiona działania na szkodę gminy. Ze względu na powyższe zdaniem Rady, Wójt dbając o dobro mieszkańców musi dowieść trafności swoich działań, musi udokumentować, że każda ważna, podjęta przezeń decyzja, jest efektem działań w pełni przemyślanych i gospodarnych. Rada wskazała ponadto, że celem uchwały jest również uzyskanie możliwie najszerszej wiedzy w zakresie ekonomiki zarządzania gminną gospodarką ściekową. Rada oczekuje, że Wójt wykaże, iż swoją polityką i wchodzeniem w kompetencje gminnej spółki wodociągowej działa gospodarnie i zgodnie z prawem. Rada zaznaczyła, że "oczekiwany treścią uchwały" materiał wykorzysta przy formułowaniu kolejnych uchwał dotyczących gminnych programów i ocen realizacji przepisów prawa, w tym aktów prawa miejscowego, oraz przy ocenie wywiązywania się organu wykonawczego gminy z ciążących na nim obowiązków. Stwierdzając rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nieważność opisanej uchwały z dnia [...]r. Wojewoda podniósł, że jego wątpliwości wzbudził § 1 uchwały, w którym Rada zobowiązała Wójta do przedłożenia szeregu szczegółowo określonych dokumentów, dowodów, podstaw prawnych, szczegółowych informacji – w tym także podjętych przez Radę Gminy – oraz złożenia wyjaśnień w terminie zakreślonym w § 2 uchwały. W ocenie Wojewody analizowana uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie może być powołany przez Radę art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., gdyż wyrażona w nim norma odsyła do innych norm prawa powszechnie obowiązującego. Powołując ten przepis jako podstawę prawną należy każdorazowo dodatkowo wskazać przepis szczególny, mocą którego Rada Gminy może podjąć ważną uchwałę. Wojewoda nie podzielił także zapatrywania stanowiska Rady przedstawionego w toku postępowania nadzorczego, iż zgodnie z art. 30 ust. 3 u.s.g. wójt podlega radzie gminy. Organ nadzorczym podniósł, że niewłaściwym i niezgodnym z przepisami jest "tak daleko idące" wchodzenie w sferę działalności wójta, gdyż musi on mieć swobodę działania, co wynika z rozgraniczenia kompetencji wójta i rady gminy. Ponadto jeżeli chodzi o przypisaną radzie w art. 18a ust. 1 u.s.g. funkcję kontrolną nad działalnością wójta, to w tym celu powoływana jest komisja rewizyjna. Zdaniem Wojewody podległości wójta gminie nie należy pojmować ściśle jako podległości jednego organowi drugiemu. W opinii organu nadzorczego także powołane w uchwale przepisy Statutu nie uprawniały Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisy § 17 ust. 3 i § 20 Statutu mają charakter organizacyjny i regulujący tryb pracy Rady, natomiast § 106 ust. 5 reguluje kwestie związane z jawnością działania organów gminy. Przepis ten uprawnia każdego obywatela do uzyskania dostępu do określonych informacji i dokumentów. Na jego podstawie o udostępnienie określonych informacji i dokumentów mogą się ubiegać również członkowie Rady. Brak jest natomiast podstaw prawnych do podejmowania w tym względzie uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Gmina B. B. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że podstawą unieważnionej uchwały nie mogły być przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 30 u.s.g. Tym niemniej podstawa prawna uchwały faktycznie istnieje – są nią przepisy art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy podejmowaniu uchwały doszło zatem do nieistotnego naruszenia prawa, dającego podstawę co najwyżej do wydania wskazana prawnego. W opinii skarżącej z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że o ile to nie jest sprzeczne z innymi przepisami, rada może podejmować uchwały w zakresie swojego działania. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano możliwość wydawania uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., o ile rada nie wchodzi w kompetencje innych organów (wyroki NSA z 18 września 2003 r., sygn. II SA/Po 1438, z dnia 17 maja 287/06, sygn. II OSK 287/06). Skarżąca podniosła, że jest organem kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Kontrolując Wójta mogła go zobowiązać do dostarczenia odpowiednich dokumentów. Zobowiązanie to mogło przybrać formę uchwały, gdyż tylko w formie uchwały Rada jako cały organ może działać. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w przypadku potrzeby zawiadomienia Wojewody o naruszeniu przez Wójta ustaw lub Konstytucji (sytuacja z art. 96 ust. 2 u.s.g.), podjęta w takim przypadku przez Radę uchwała zawiadamiająca Wojewodę będzie oparta na art. 18 ust. 1 i art. 96 ust. 2 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócił przy tym uwagę, że inna, niemal identyczna uchwała była przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (wyrok z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 345/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej. Błędnie skarżąca wskazuje, iż podjęta uchwała znajduje oparcie w treści przepisów art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 18 ust. 1 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni ani do podejmowania czynności proceduralnych nie przewidzianych w art. 18 ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red., P. Chmielnickiego, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa, 2007 str. 215). Wskazany przepis nie przewiduje możliwości żądania od Wójta przedłożenia określonych dokumentów czy wyjaśnień, co jest treścią przedmiotowej uchwały Rady. Nie można także uznać, iż podstawą działania Rady był art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie co obejmuje uprawnienie do informacji publicznej, nie zawiera natomiast wskazania, kto i w jakiej formie może się o taką informację ubiegać. Takie wskazanie zawiera art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzający, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, iż owym "każdym" miałaby być Rada Gminy tj. organ osoby prawnej – gminy, nieuprawniony do jej reprezentacji, a ponadto podmiotem, który miałby udostępnić informację publiczną jest Wójt będący organem tej samej gminy. W istocie zatem w sprawie chodzi o relacje wewnętrzne w obrębie gminy tj. pomiędzy jej organami, a nie o udostępnienie informacji publicznej, tj. przekazanie "na zewnątrz" pewnej informacji podmiotowi ubiegającemu się o nią. Zasadnie także Wojewoda wskazał, iż podstawą prawną nie mogły być § 17 ust. 3, § 20 i § 106 ust. 5 Statutu. Stosownie do § 17 ust. 3 Statutu "Wójt zapewnia udzielenie niezbędnych wyjaśnień i odpowiedzi oraz opracowanie analiz odnośnie materiałów przygotowanych na sesję". Przepis ten mówi jedynie o współdziałaniu Wójta "odnośnie" materiałów przygotowywanych na sesję, a nie o samodzielnym przedkładaniu przez Wójta dokumentów czy wyjaśnień. Z kolei § 20 Statutu mówi jedynie o obowiązku Wójta udzielenia "Radzie wszelkiej pomocy technicznej, prawnej i organizacyjnej w przygotowaniu i odbyciu sesji." Celem tego przepisu jest zatem pomoc w zakresie umożliwiającym Radzie w ogóle prowadzenie obrad w określonym czasie i miejscu, a nie prowadzenie obrad w konkretnym temacie, o określonej treści. Wskazany w uchwale § 106 ust. 5 Statutu wypowiada się w kwestii udzielania informacji publicznej, a więc dotyczy innego problemu niż w istocie pojawiający się w sprawie. Jak wynika z powyższych rozważań w istocie w przedmiotowej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie, czy w ramach relacji wewnętrznych pomiędzy radą gminy a wójtem gminy rada może żądać od wójta przedstawienia określonych informacji w postaci dokumentów czy wyjaśnień. W tym kontekście zasadnie skarżąca zwraca uwagę na treść art. 15 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem art. 12 u.s.g. (tj. z wyjątkiem możliwości decydowania przez członków wspólnoty samorządowej w referendum) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. W zakresie kompetencji kontrolnej rady gminy mieści się także kontrola działalności wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że treść funkcji kontroli obejmuje: 1) obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie, 2) ocenę tej działalności lub stanu, 3) diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, 4) sformułowanie wniosków odnośnie przeciwdziałania powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości (por. P. Chmielnicki – "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 17-18). Ustalenie stanu faktycznego, ustalenie tego "jak się rzeczy mają" oraz ocena tego stanu są zatem częścią sprawowania kontroli. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy uznać, iż żądając od Wójta określonych dokumentów, informacji – do czego się sprowadza (jak słusznie zauważył Wojewoda) unieważniona uchwała – Rada działała w ramach przyznanej jej prawem funkcji kontroli. Zdaniem Sądu treść art. 18a ust. 1 u.s.g. nie wyklucza możliwości wykonywania takiej kontroli bezpośrednio przez radę, a nie tylko przez powołaną w celu kontroli komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady, który jest powoływany "w celu" wykonywania kontroli, a więc zdaniem Sądu – ma zapewnić odpowiednią sprawność tej kontroli. Istnienie obowiązku powołania komisji rewizyjnej nie może prowadzić do stwierdzenia, że komisja ta wykonuje funkcję kontrolną "zamiast" rady. W przeciwnym przypadku racjonalny ustawodawca wskazałby, że kontrolę działalności wójta sprawuje komisja rewizyjna, a nie rada gminy. Należy także zauważyć, iż Wojewoda wypowiadając się o "wchodzeniu w sferę działalności wójta" poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały nie wskazał, na czym w istocie miałoby to "wchodzenie" polegać, tj. nie wskazał w jakim zakresie i w jaki sposób zostały naruszone kompetencje wójta określone konkretnymi przepisami prawa. Tymczasem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na znaczenie zamieszczenia w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 265/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Zarzucić można natomiast przedmiotowej uchwale Rady, iż przy jej podjęciu doszło do naruszenia § 19 Statutu. Stosownie do ust. 1 tego przepisu forma "uchwały" jest wprawdzie podstawową formą zastrzeżoną dla rozpatrywania i rozstrzygania spraw należących do kompetencji rady, tym niemniej oprócz uchwał Rada może zgłaszać wnioski kierowane m.in. do Wójta (§ 19 ust. 2 pkt 6 Statutu). Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała jest w istocie takim "wnioskiem", poprzez jej podjęcie Rada nie rozstrzygała bowiem żadnej sprawy, a jedynie czyniła starania o uzyskanie materiałów pozwalających jej rozstrzygnąć określoną sprawę, tj. ocenić prawidłowość działań Wójta w zakresie gminnej gospodarki wodno – ściekowej. Wnioski takie są sporządzane w formie odrębnych dokumentów (§ 42 ust. 1 Statutu). Natomiast nie stosuje się do nich szczególnego trybu redagowania (data, tytuł, kolejny numer), zastrzeżonego dla uchwał (§ 46 Statutu). Wskazane uchybienie jest jednak w opinii Sądu uchybieniem nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. i nie powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej uchwały (a w zasadzie uchwały, która powinna być sporządzona w formie "wniosku"). Na końcu należy podkreślić różnicę pomiędzy niniejsza sprawą, a sprawą rozstrzygniętą przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 345/08). W tamtej sprawie chodziło bowiem o relacje "zewnętrzne" – tj. możliwość oddziaływania rady gminy na organ nadzoru w postaci wojewody, natomiast obecnie Sąd rozstrzyga mając na względzie relacje wewnętrzne pomiędzy organami gminy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).