II SA/Bd 713/06

Dnia 10 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XXVIII/215/2006 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3. 1 pkt 2, § 3. 1 pkt 7, § 3. 1 pkt 8, § 3. 1 pkt 14, § 3. 1 pkt 15, § 3. 1 pkt 16, § 3. 2 pkt 6 lit. a, § 3. 2 pkt 6 lit. b, § 3. 2 pkt 7, § 5. 1 pkt 7, § 5. 1 pkt 11, § 8. 3, § 8. 13 pkt 4, § 8. 13 pkt 5, § 8. 13 pkt 8, § 8. 15, § 9. 5, § 10. 1, 2. zasądza od Gminy Zławieś Wielka na rzecz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego kwotę 240, 00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 713/06 UZASADNIENIE Uchwałą nr XXVIII/215/2006 wydaną w dniu 27 kwietnia 2006 r. Rada Gminy Zławieś Wielka, działając na podst. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), ustaliła szczególne zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zławieś Wielka. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł wojewoda Kujawsko – Pomorski, który powołując się na przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zarzucił naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 94 Konstytucji RP i wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVI 11/215/2006 Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia szczególnych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zławieś Wielka. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podniósł, iż analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że szereg przepisów w niej zawartych wybiega poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wobec czego obejmowanie regulaminem zagadnień nie wymienionych w powołanym przepisie; w tym uregulowanych wprost we wskazanej ustawie lub innych aktach, zdaniem organu nadzoru, jest prawnie niedopuszczalne. W szczególności wskazano, jako pozbawione podstawy prawnej, zapisy § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu dot. regulacji kosztów utrzymania czystości, czy § 3 ust. 1 pkt 7, gdzie omawiane kwestie dot. sanitarnej kanalizacji reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru następujące przepisy załącznika przedmiotowej uchwały wykraczają poza zakres przywołanej podstawy prawnej i naruszają regulacje ustawowe: 1) § 3 ust. 1 pkt 8 dot. odpowiedzialności, w przypadku gromadzenia odpadów innych, niż komunalne, 2) § 3 ust. 1 pkt 14 dot. pielęgnacji zieleni, obowiązku zapobiegania szkód mogących powstać od zwieszających się gałęzi i konarów nad chodnikami, czy zwężającymi ciągi komunikacyjne przejść i przejazdów w obrębie nieruchomości, 3) § 3 ust. 1 pkt 15 dot. obowiązku oznakowania numerami porządkowymi nieruchomości, 4) § 3 ust. 1 pkt 16 o zakazie gromadzenia nieczystości w nieczynnych studniach, 5) §3 ust. 2 pkt 6 lit: a) o zakazie niszczenia infrastruktury technicznej, b) o zakazie niszczenia elewacji, 6) § 3 ust. 2 pkt 7 o obowiązku wymiany piasku w piaskownicach, 7) § 5 ust. 1 pkt 7 o zakazie spalania odpadów i ich zakopywaniu, 8) § 5 ust. 1 pkt 11 o zakazie palenia pozostałości roślinnych. Organ zwrócił też uwagę, że w § 8 ust. 3 poruszana jest kwestia o warunkach chowu i hodowli zwierząt, która regulowana jest ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 111, poz. 724 z późn. zm.), a zawarte zapisy o szczepieniach ochronnych, chorobach zakaźnych zwierząt, o obowiązku rejestracji i wyłapywaniu bezpańskich psów, są przytoczone z innych aktów prawnych. Natomiast w § 9 regulaminu Rada Gminy Zławieś Wielka, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku powinna ograniczyć się do określenia terminu i obszaru do przeprowadzenia deratyzacji. W odpowiedzi na skargę organ ograniczył się jedynie do wyjaśnienia, iż projekt zaskarżonej uchwały opracowany został przy użyciu wzorów publikowanych w Gazecie Samorządowej oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę Rady Gminy Zawieś Wielka z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr XXVIII/215/2006 w sprawie ustalenia szczególnych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zławieś Wielka, Sąd stwierdził naruszenie prawa w zakresie ograniczonym do § 3. 1 pkt 2, § 3. 1 pkt 7, § 3. 1 pkt 8, § 3. 1 pkt 14, § 3. 1 pkt 15, § 3. 1 pkt 16, § 3. 2 pkt 6 lit. a, § 3. 2 pkt 6 lit. b, § 3. 2 pkt 7, § 5. 1 pkt 7, § 5. 1 pkt 11, § 8. 3, § 8. 13 pkt 4, § 8. 13 pkt 5, § 8. 13 pkt 8, § 8. 15, § 9. 5, § 10. 1, w związku z czym, skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż utrzymanie czystości i porządku w gminach, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Dla zapewnienia właściwej realizacji tego obowiązku ustawodawca w art. 40 ust. 1 cyt. ustawy przewidział możliwość tworzenia aktów prawa miejscowego przez uprawnione organy gminy, na podstawie szczególnych upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie dla gminy w zakresie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na jej terenie w formie regulaminu zawiera art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Językowa interpretacja przywołanego przepisu wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w art. 4 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4. Mając na uwadze powyższe nie sposób uznać poprawności zamieszczenia w omawianym regulaminie przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 odnoszącego się do kosztów przygotowania i utrzymania czystości miejsca ustawienia pojemników. Regulacja takiej kwestii nie znajduje bowiem żadnego umocowania w kompetencyjnych normach zawartych w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, stanowiąc przez to wyraźne przekroczenie dopuszczalnej na ich podstawie ingerencji regulacji prawnej. Przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia gminy do ustalenia regulacji dotyczących określenia kosztów związanych z przygotowaniem pojemników na nieczystości. Punkt 2 wskazanego przepisu uprawnia bowiem gminę do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia w wiążący sposób kwestii finansowych z tym związanych. Przewidziane obowiązki właściciela nieruchomości odnoszące się do kanalizacji sanitarnej (§ 3 ust. 1 pkt 7) jak też związane z odpowiedzialnością za niewłaściwe użytkowanie urządzeń sanitarnych (§ 3 ust. 1 pkt 8) również nie należą do zakresu unormowań regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ponieważ stanowią przedmiot regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a także ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019). Nieco odmiennej natury naruszenie prawa dotyczy przepisów § 3. 1 pkt 14, § 3. 1 pkt 15, § 3. 1 pkt 16, § 3. 2 pkt 6 lit. a, § 3. 2 pkt 6 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ o ile wcześniejsze naruszenia związane były z przekroczeniem zakresu bądź co bądź dopuszczalnej regulacji, to w tym przypadku mamy do czynienia z materią, która podlega reglamentacji w trybie określonym przez art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, a więc w formie przepisów porządkowych. Ustawodawca nieprzypadkowo precyzyjnie określił wymagania, które mogą być wprowadzone uchwałą określającą szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 pkt 1 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, ale nie wszystkich, lecz tylko takich, które wyraźnie określone zostały tym przepisem. Trudno również uznać zasadność ujęcia w zaskarżonej uchwale obowiązku właścicieli nieruchomości do wymiany piasku w piaskownicach dla dzieci (§ 3. 2 pkt 7). Pomijając okoliczność, iż zapis taki zakłada domniemanie braku nadzoru rodziców nad właściwym zabezpieczeniem miejsc zabaw dzieci, nie można go zaaprobować ze względu na daleko posuniętą ingerencję w sposób wykonywania prawnie chronionego prawa własności – art. 140 K.c. Problematyka poruszona przez przepis § 5. 1 pkt 7, § 5. 1 pkt 11 omawianego regulaminu, nawiązująca do określenia zachowań sprzecznych z prawidłową gospodarką odpadami, istocie stanowi powielenie unormowań ustawy z 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628) już wystarczająco i dostatecznie precyzyjnie odnoszących się do poruszanych tym przepisem kwestii. Analogiczna sytuacja dotyczy postanowień zawartych w § 8. 3, § 8. 13 pkt 4, § 8. 13 pkt 5, § 8. 13 pkt 8, § 8. 15 regulaminu, jako regulacji, której przedmiot został już wystarczająco unormowany przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 111, poz. 724 z późń. zm.). Przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia gminy do ustalenia regulacji dotyczących określenia kosztów związanych z przeprowadzaniem deratyzacji. Punkt 8 wskazanego przepisu uprawnia bowiem gminę do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia w wiążący sposób kwestii finansowych z tym związanych. Ostatecznie zwrócić też należy uwagę, iż przepisy wprowadzone uchwałą określającą szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy to przepisy gminne, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Nie są to więc przepisy porządkowe, o jakich mowa w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jedynie bowiem te przepisy mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (ust. 4 art. 40). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 19 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Po 730/98, Pr. Gosp. 2000/4/36), ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie tylko nie zawiera upoważnienia do wprowadzania sankcji karnych za nie przestrzeganie zapisów uchwalanych przepisów gminnych związanych z utrzymaniem czystości i porządku w mieście, lecz również nie zawiera upoważnienia do zamieszczenia w uchwale informacji w tym przedmiocie. Zważyć też należy, że w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w uchwale rady gminy - regulaminie - wydanym na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku. Zbyt daleko posunięta dowolność w określaniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona uchwała w określonym wyżej zakresie narusza prawo, na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.