II SA/Bd 713/10

Sygn. Sygn. akt II SA/Bd 713/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 31 marca 2004 r. nr XVI/89/04 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenie przedszkola samorządowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 713/10 Uzasadnienie Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1491 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) i art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) Rada Gminy S. podjęła w dniu [....] uchwałę nr [...] w sprawie kosztów utrzymania dzieci w przedszkolach samorządowych i odpłatności rodziców z tego tytułu. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu miesięcznej opłaty stałej za całodzienny pobyt dzieci 3,4,5- letnich w przedszkolu w wysokości 60 zł niezależnie od frekwencji w ciągu danego miesiąca oraz miesięcznej opłaty stałej dla sześciolatków przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie w wysokości 50 zł (§ 1 pkt 1 i 2), a nadto o ustaleniu ponoszenia przez rodziców i opiekunów prawnych dzieci dziennej stawki żywieniowej wynikającej z dokonanej kalkulacji płatnej za miesiąc z góry, o zwrocie uiszczonej stawki za dni nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 1 pkt 3, 4) oraz, iż dzienną stawkę żywieniową ustala rada przedszkola (§ 1 pkt 5). W § 3 uchwały ustalono datę jej wejścia w życie na 15 – ty dzień (po upływie 14 dni) od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Powyższą uchwalę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w N. nad N., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 1 miesięcznej opłaty stałej za pobyt przez dziecko w przedszkolu w kwocie 60 zł i 50 zł bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazując na art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest, co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową są przez przedszkole publiczne faktycznie realizowane. Według skarżącego przy tym sposób ustalenia opłaty winien być przekonywujący, oparty na kwalifikacji ekonomicznej, racjonalnie umotywowany. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. uznając ją za uzasadnioną wniosła o jej uwzględnienie, aczkolwiek stwierdziła, że za usługi świadczone w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego opłaty nie były pobierane. Z odpowiedzi na skargę również wynika, że w dniu [...] podjęta została nowa uchwała nr [...] w sprawie opłat za świadczenia w prowadzonych przez Gminę S. publicznych przedszkolach i z dniem jej wejścia w życie, co nastąpi po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa K., zaskarżona uchwała utraci moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego, powołując się na orzecznictwo sądowe, o konieczności jasnego, niebudzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stwarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwie świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłat, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp. (zresztą w poszczególnych przedszkolach może się to przedstawiać różnie) oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nimi dodatkowych kosztów. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonych w § 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z nich, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonych opłat i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Dodatkowo, mimo braku zarzutu skarżącego, Sąd korzystając z uprawnienia określonego w art. 134 § 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzekł o nieważności § 1 pkt 5 uchwały i powiązanych z nim punktów 3, 4 § 1 z uwagi na wykraczające poza zakres upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty scedowanie przez Radę Gminy – organ prowadzący przedszkole, kompetencji do ustalenia dziennej stawki żywieniowej na radę przedszkola (od dnia 23 sierpnia 2008 r., tj. od zmiany mocą art. 1 pkt 27 ustawy z 25 lipca 2008 r. treści art. 67 "a" ustawy oświatowej mającego zastosowanie zgodnie z art. 3 tejże ustawy do przedszkoli, kompetencję do stanowienia w zakresie opłat za posiłki w miejsce organu prowadzącego przedszkole posiada dyrektor przedszkola). W nawiązaniu do faktu podjęcia w dniu [...] przez Radę Gminy S. nowej uchwały w przedmiocie opłat za przedszkole, która eliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie czyni skargi prokuratora bezpodstawną, skutkując umorzeniem postępowania sądowego, bowiem mimo uchylenia uchwała nr [...] wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. W powyższym zakresie należy odwołać się do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. II SA/Lu 670/07 (lex 434893) opartej w znacznej części na dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, interpretacji zagadnienia dopuszczalności rozpatrywania przez sąd administracyjny spraw ze skarg na uchwałę organu gminy, która po zaskarżeniu jej została zmieniona lub uchylona (vide: uchwała TK sygn. W 5/94 z dnia 14 września 1994 r. – utraciła moc w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.), którą to argumentację skład orzekający podziela.