II SA/Bd 718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia odnoszącego się do punktu 1 decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. Nr [...], 2. decyzja w zakresie objętym punktem 1 nie podlega wykonaniu. W dniu 13 lutego 2014 r. Ł. K. zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie 3 drzew gatunku brzoza brodawkowata rosnących na nieruchomości przy ul. [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] zezwolił w punkcie pierwszym Ł. K. na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości przy ul. [...]: brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 80 cm jako drzewo złego stanu zdrowotnego, jednocześnie w punkcie drugim zezwolił Ł. K. na usunięcie dwóch sztuk drzew rosnących na nieruchomości przy ul. [...]: brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 63 cm oraz brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 78 cm jako drzewa dobrego stanu zdrowotnego. W tej samej decyzji również w punkcie drugim zobowiązał skarżącego do dokonania nasadzeń uzupełniających w ilości 10 sztuk drzew gatunku klon pospolity na terenie nieruchomości w [...] oraz ustalił opłatę za usunięcie dwóch drzew w wysokości 12280,75 zł, odraczając termin jej uiszczenia na okres trzech lat. Ł. K. wniósł odwołanie od punktu drugiego decyzji podnosząc, że naliczona opłata jest w znacznym stopniu przesadzona, co w znacznej mierze blokuje możliwość usunięcia drzew. Strona skarżąca podniosła, że decyzja nie uwzględnia niszczenia nowo powstałej drogi dojazdowej. Ponadto podkreślił, że nakładając obowiązek dokonania nasadzeń uzupełniających organ nie uwzględnił, że odwołujący jest właścicielem wyłącznie jednej nieruchomości w [...] i nie posiada odpowiednio dużego terenu, aby dokonać kosztownego nasadzenia 10 sztuk drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz art. 10 § 1, art. 28. art. 79, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że nakładając obowiązek przesadzenia drzew albo dokonania nowych nasadzeń w zamian za usuwane drzewa właściwy organ działa w ramach uznania administracyjnego, a więc wydana decyzja jest decyzją uznaniową. Wydając decyzję uznaniową organ administracji publicznej ma obowiązek podania w uzasadnieniu decyzji motywów, którymi się kierował podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do wskazania treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, zdaniem kolegium, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że jeżeli właściciel nieruchomości, z której mają być wycięte drzewa, jest osobą fizyczną, to z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynikać powinno, czy wycięcie drzew jest, czy też nie jest związane z prowadzoną przez tę osobę działalnością gospodarczą. Zgodnie, bowiem z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) nie pobiera się opłat za wycięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tymczasem w aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji na ten temat. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wysokość opłaty za usunięcie drzew nie podlega uznaniu administracyjnemu i jest ona ustalana przez właściwy organ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228 poz. 2306 ze zm.), które określa stawki opłat za wycinkę drzew. W skardze do sądu administracyjnego skarżący Ł. K. podkreślił, że wniesione przez niego odwołanie dotyczyło jedynie uchylenia pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r., tj. zgody na wycinkę i zbyt wysokiej kwoty nałożonej przez UM w [...] oraz nieuwzględnienie niewielkiego terenu dla nasadzenia 10 drzew w zamian za dwie brzozy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na konieczność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny prawa, przy ocenie naruszenia prawa jako "rażącego" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Artykuł 129 § 1 i 2 k.p.a. stanowi z kolei, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie. Walor ostateczności uzyskuje też decyzja m.in. w sytuacji, gdy upłynął termin do złożenia odwołania, a strona nie skorzystała z prawa złożenia w tym terminie odwołania i nie wnosiła skutecznie o jego przywrócenie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] na mocy której uchylona została w całości decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] r. - organu pierwszej instancji Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] zawiera w istocie dwa rozstrzygnięcia merytoryczne w kwestii zezwolenia na wycięcie drzew, tj. zezwolenie na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości przy ul. [...]: brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 80 cm jako drzewo złego stanu zdrowotnego oraz w punkcie drugim decyzji zezwolenie na usunięcie dwóch sztuk drzew rosnących na tej samej nieruchomości: brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 63 cm oraz brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 78 cm jako drzewa dobrego stanu zdrowotnego. W tej samej decyzji również w punkcie drugim organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do dokonania nasadzeń uzupełniających w ilości 10 sztuk drzew gatunku klon pospolity na terenie nieruchomości w [...] oraz ustalił opłatę za usunięcie dwóch drzew w wysokości 12280,75 zł, odraczając termin jej uiszczenia na okres trzech lat. Podkreślić należy, że technika zawierania w jednym formalnym dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną dwóch lub więcej rozstrzygnięć materialnych nie jest działaniem wadliwym, jeżeli zezwala na to charakter spraw rozstrzyganych w ten sposób. Z treści odwołania Ł. K. wynika bezspornie, że zakwestionował on wyłącznie rozstrzygnięcie, co do punktu drugiego decyzji nakładającego na niego obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej za usunięcie dwóch drzew. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, tj w pkt pierwszym, decyzja Prezydenta [...] stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie miał kompetencji do uchylenia w całości decyzji Prezydenta [...] i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchylając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję ostateczną w zakresie, w którym Prezydent [...] zezwolił Ł. K. na usunięcie brzozy brodawkowatej (pkt 1 decyzji), organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy procedury, gdyż w tym zakresie decyzja pierwszej instancji nie została zaskarżona w drodze odwołania. Tym samym orzekając w postępowaniu odwoławczym w sprawie zezwolenia na usunięcie brzozy brodawkowatej, w której decyzja pierwszej instancji uzyskała walor ostateczności, organ rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Z tego powodu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., która zawiera łączne kasacyjne rozstrzygnięcie w stosunku do obydwu punktów objętych decyzją pierwszoinstancyjną Prezydenta [...] r., podlegała stwierdzeniu nieważności w części co do której nie wniesiono odwołania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie panuje zgodność, co do tego, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2012 r., III SA/Gd 219/12, LEX nr 1164450, por. też wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 113/11, LEX nr 1080882, wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r. sygn. akt III SA 647/90 (Wspólnota 1991/36/21), wyrok NSA z dnia 28 lutego 2001 r., SA/Rz 1511/99). Jeśli organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy wyda, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to taka decyzja organu drugiej instancji jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., II SA/Łd 147/99). Skargą objęta była tylko część decyzji organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji w pkt 1. W pozostałym zakresie skarżący nie kwestionował decyzji organu odwoławczego. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji.