II SA/Bd 740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 24 marca 2021 r. nr XXV/230/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 24 marca 2021 r., nr XXXIII/649/21, w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sicienko, w części, tj. w zakresie § 6 ust. 1 uchwały. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, zwanej dalej "u.o.z.") poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 ust. 1 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, co uznać należy za nieuprawnione zawężenie obowiązku. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi, po przywołaniu treści art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Prokurator stwierdził, że obowiązkiem gminy jest precyzyjne i konkretne określenie sposobu realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. W ocenie skarżącego regulacja § 6 ust. 1 uchwały cechuje się zaś dużym stopniem ogólnikowości, albowiem nie ustalono miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, z programu nie wynika też, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto będzie zajmował się faktyczną opieką nad nimi (pomimo wzmianki w uchwale o społecznych opiekunach kotów nie określono ich listy). W odpowiedzi na skargę Gmina Sicienko wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że program uchwalony został po pozytywnym jego zaopiniowaniu m.in. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy, uwag do projektu uchwały nie wniósł nadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Uchwała w zakwestionowanym zakresie nie różni się od rokrocznie dotychczas przyjmowanych programów opieki, nigdy wcześniej żaden z programów nie został skutecznie zakwestionowany, za to każdy z nich był skutecznie wykonywany i zapewniał ochronę i opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. W ocenie gminy zaskarżony program wyczerpuje wszystkie wymogi u.o.z., zaś jego § 6 ust. 1 cechuje się precyzyjnością i konkretnością w zakresie przyjętej polityki opieki nad kotami wolno żyjącymi w gminie Sicienko. W tym też zakresie ustawa nie przewiduje konkretnych rozwiązań, które program winien uwzględnić, nie wymaga przede wszystkim ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, jak i nie przewiduje obowiązku wskazywania konkretnych podmiotów-karmicieli. Organ zauważył, że opiekunowie społeczni działają na zasadzie wolontariatu i nie byłoby celowe określanie trwałej listy tych podmiotów w uchwale. Podobnie – każda zmiana miejsca dokarmiania określonego w uchwale wymagałaby zmiany uchwały, tymczasem z natury rzeczy legowiska kotów wolno żyjących nie pozostają w jednym ustalonym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane 1 czerwca 2021 r., przed rozpoznaniem sprawy stronie skarżącej (prokuratorowi) umożliwiono pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (publ. jak wcześniej wskazano) poprzez zaniechanie wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolnożyjących. Stosownie do wskazanego przepisu program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przyjmowany uchwałą przez rade gminy, obejmować winien w szczególności m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Podkreślić też należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając o zasadności postawionego zarzutu wskazać najpierw należy, że prawodawca lokalny w zakwestionowanym § 6 ust. 1 uchwały wskazał, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizuje Wójt Gminy poprzez: 1) umożliwienie społecznym opiekunom kotów wolno żyjących wykonywania u tych zwierząt zabiegów sterylizacji i kastracji chirurgicznej na koszt Gminy; 2) pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez nieodpłatne wydawanie zarejestrowanym, społecznym opiekunom tych zwierząt karmy suchej; 3) udzielanie społecznym opiekunom kotów przez pracownika, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 Programu, pomocy podczas wyłapywania kotów do sterylizacji i kastracji chirurgicznej; 4) przygotowanie i rozpropagowanie apelu do zarządców i właścicieli nieruchomości na terenie Gminy o przystosowanie obiektów tak, aby koty wolno żyjące znalazły schronienie; 5) przyjmowanie i leczenie przez lekarza weterynarii, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 Programu, kotów wolno żyjących, które zachorowały bądź uległy wypadkom; 6) umożliwienie społecznym opiekunom kotów bezpłatnego usypiania przez lekarza weterynarii, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 Programu, "ślepych miotów" wolno żyjących kocic; 7) współpracę z organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt w celu usprawnienia sterylizacji i dokarmiania kotów w gminie oraz znajdowania domów adopcyjnych dla kotów, które z uwagi na stan zdrowia lub wiek nie mogą dłużej żyć na wolności. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora zarzucającym zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania zrębowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie poruszono w regulacji chociażby kwestii miejsc bytowania (legowisk) kotów wolno żyjących, ani w zakresie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania tych miejsc, ani w zakresie monitorowania skupisk już zidentyfikowanych. Brak jest również regulacji w zakresie tego, jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. W kontekście ustawowe obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących organ ograniczył się do stwierdzenia o nieodpłatnym wydawaniu społecznym opiekunom kotów karmy suchej, pomijając chociażby to, gdzie karma jest wydawana, a nadto pomijając kwestię częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Wbrew stanowisku organu wskazać należy, że uchwała podjęta w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być uchwałą wykonalną, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. W zaskarżonym zakresie (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) uchwała musi zawierać zatem regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie sposobu wypełniania zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, skoro więc stanowi on o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. W istocie martwą może pozostawać regulacja dotycząca np. dokarmiania lub pomocy w wyłapywaniu i sterylizacji wolno żyjących kotów, w sytuacji, gdy poza nią pozostaje kwestia ustalania miejsc bytowania tych kotów. Komentowany przepis uchwały zawiera wskazania co do opieki weterynaryjnej nad wolno żyjącymi kotami (w zakresie sterylizacji i kastracji, usypiania ślepych miotów, leczenia kotów chorych i po wypadkach), możliwości bezpłatnego poboru suchej karmy celem dokarmiania tych kotów, wpływu na zarządców i właścicieli nieruchomości w zakresie przystosowania obiektów do bytowania kotów wolno żyjących, czy też współpracy z innymi podmiotami celem usprawnienia realizacji ww. zadań, jak i znajdywania domów adopcyjnych kotom niebędącym już w stanie żyć na wolności. Jak wykazano w poprzednim akapicie, nie jest to regulacja kompletna i dostatecznie precyzyjna, co z kolei świadczy o naruszeniu przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przejawiającym się niewypełnieniu w sposób kompleksowy i wyczerpujący delegacji ustawowej. Nie jest to jednak w ocenie Sądu, wbrew wnioskom skargi, naruszenie uzasadniające wyeliminowanie wskazanego § 6 ust. 1 uchwały z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z komentowanego programu opieki nad zwierzętami zaskarżonego paragrafu spowodowałoby bowiem, że uchwała ta pozbawiona zostałaby całej niemal instytucji regulującej kwestię kotów wolno żyjących. Skutkiem tego byłoby pozostawienie w obrocie uchwały w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami w ogóle nie zawierającej przepisów realizujących delegację z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stwierdzenie nieważności wskazanego paragrafu, jak chce tego skarżący Prokurator, byłoby w ocenie Sądu środkiem nadmiernym w kontekście treści całej uchwały i skutków prawnych, jakie ona wywołuje. Również w kontekście całej uchwały Sąd ocenił jako niezasadny zarzut Prokuratora, dotyczący braku określenia w programie opieki listy społecznych opiekunów kotów, pomagających wykonywać zadania z zakresu opieki i dokarmiania kotów wolno żyjących. W zakwestionowanym § 6 ust. 1 programu prawodawca lokalny posługuje się tą kategorią osób, jako immanentnie związaną z realizacją zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Całościowa analiza treści uchwały Rady Gminy Sicienko z dnia 24 marca 2021 r., nr XXXIII/649/21, prowadzi jednak do wniosku, że dostatecznie akt ten konkretyzuje, kim jest taki opiekun. Chodzi tu przede wszystkim o regulację zawartą w § 4 uchwały, w tym przede wszystkim ust. 2 programu. Stosownie do ww. przepisów zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane jest poprzez m.in. współpracę ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących w zakresie ograniczenia ich rozrodczości (§ 4 ust. 1 pkt 5 uchwały), przy czym zgodnie z § 4 ust. 2 wolno żyjące koty będą doprowadzane do lekarza weterynarii przez tzw. opiekunów społecznych po wcześniejszym uzyskaniu skierowania na zabieg, które wystawione będzie przez Referat Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, Sekcja Ochrony Środowiska. Po wykonanym zabiegu koty będą wypuszczane w miejscu ich pochwycenia. Osoba pełniąca funkcję opiekuna społecznego zobowiązana jest złożyć stosowną deklarację do Referatu Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Gminy w Sicienku, Sekcja Ochrony Środowiska. Z powyższego przepisu wynika, że społecznym opiekunem kotów wolno żyjących jest osoba uprawniona, która uprzednio podlegała zgłoszeniu we właściwej jednostce organizacyjnej Urzędu Gminy i złożyła deklarację. Ta osoba jest np. uprawniona do uzyskania skierowania na zabieg weterynaryjny od komórki urzędu gminy powołanej do wykonywania zadań z zakresu m.in. ochrony środowiska. W uchwale uregulowano zatem, że deklaracja stanowi podstawę do zaliczenia w poczet społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Powołana kategoria ale powiązana została z systemem funkcjonowania urzędu gminy, który wyposażony z kolei został w odpowiednie instrumenty do przyjmowania w szeregi tej grupy chętnych osób i weryfikacji ich statusu jako społecznego opiekuna. Oznacza to, że w uchwale uregulowano swoisty lokalny mechanizm tworzenia i posługiwania się listą społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Pominięcie ww. kwestii w § 6 ust. 1 uchwały nie powoduje zatem, że w tym zakresie uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Niezależnie od argumentacji wskazanej powyżej Sąd rozpoznający niniejsza sprawę popiera również stanowisko wyrażone przez tut. Sądu w wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. II SA/Bd 687/21 (nieprawomocny, dostępny jw.), że wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce teraz. Gmina nie mogłaby bowiem – powołując się na program - skutecznie żądać od społecznego opiekuna, aby systematycznie karmił wolno żyjące koty dlatego, że znalazł się na liście opiekunów. Zamieszczenie listy osób w uchwale w żaden sposób nie sprawiłoby, że wypełnianie zadań z zakresu dokarmiania wolno żyjących kotów będzie w większym stopniu zagwarantowane. Ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe. Niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać). Rozmaite uwarunkowania życiowe czy losowe sprawiają, że dana osoba w trakcie roku może utracić możliwość albo chęć aby dokarmiać wolno żyjące koty, lub odwrotnie – ktoś w trakcie roku może zechcieć zacząć się tym społecznie zajmować. Stawiany przez Prokuratora wymóg, aby w akcie prawa miejscowego ustalić imienną listę karmicieli wolno żyjących kotów, jest zatem zdaniem Sądu zbyt daleko idący. Wymóg ustalenia imiennej listy karmicieli kotów w uchwale rodziłby konieczność wielokrotnego jej zmieniania. Z kwestionowanej uchwały wynika, że aby realizować określone w niej gminne zadania (doprowadzanie kotów do weterynarza, sterylizacja i kastracja, dokarmianie, wyłapywanie) należy stać się ich społecznym opiekunem, a w tym celu należy wypełnić stosowną deklarację przed precyzyjnie wskazaną komórką urzędu gminy. Zdaniem Sądu takie postanowienia są dostatecznie precyzyjne, aby uznać stawiane uchwale ustawowe wymogi za zrealizowane. Z podanych wyżej powodów skarga, została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.