II SA/Bd 687/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył do tut. Sądu w części uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...], w zakresie § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, zwanej dalej u.o.z.) przez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] w tej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że program wyczerpuje wszystkie wymogi ustawowe. Sposobem na ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące jest karta opiekuna kotów wolno żyjących zawierająca miejsce ich przebywania i dokarmiania zwierząt. Lista opiekunów jest zmienna. Wymóg załączania jej do uchwały nie wynika żadnego przepisu prawa. Dodatkowo dokarmianiem zajmuje się w miarę potrzeb Straż Miejska. Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę przestrzegała zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Akt ten nie został zakwestionowany przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Tym samym w ocenie organu nie miało miejsca istotne naruszenie prawa, powodujące nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji nie ma podstaw do uznania nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane [...] września 2021 r. i znajduje się ono w aktach sprawy (k. 15). Przed rozpoznaniem sprawy stronie skarżącej (prokuratorowi) umożliwiono pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Następnie przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej u.o.z.), poprzez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Sąd zgadza się z Prokuratorem, że z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Sąd jednak nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że zaskarżona uchwała (a precyzyjniej: załącznik do niej) nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów. Zdaniem Sądu postanowienia uchwały (załącznika) odnoszące się do dokarmiania wolno żyjących kotów są dostatecznie precyzyjne i wyczerpujące. Zdaniem Sądu nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wystąpił brak regulacji w tym zakresie, co stwarzałoby podstawy do przyjęcia, że zaskarżony akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21). Przewidziany w art. 11a u.o.z. "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi" w aspekcie pkt 2) tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, nie może być utożsamiany ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania kotów. Ma to być, jak wynika z zacytowanego przepisu, "program". Zaskarżony przez Prokuratora akt zdaniem Sądu spełnia więc ustawowe wymogi. Wskazano działania, jakie zostaną podjęte, aby zrealizować ustawowy wymóg opieki na wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W ocenie skarżącego Prokuratora przedmiotowa uchwała jest w części nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., przy czym nieważność ta dotyczy jej postanowień sprzecznych z przepisami u.s.g. i u.o.z. Zdaniem Prokuratora uchwała narusza bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. Naruszenie to ma polegać na niewypełnieniu przez Radę Miejską w [...] upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady Miejskiej w [...] do wskazania w § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] konkretnych danych społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. W § 4 ust. 3 Programu Rada wskazała jedynie, że "Gmina [...] (...) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, w terminach określonych z ust. 1b, przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym" (tu Sąd zauważa, że Prokurator błędnie wskazał jednostkę redakcyjną Programu – albowiem ta treść zamieszczona jest w § 3 ust. 3). Prokurator uważa, że zaskarżone postanowienie programu wymaga w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Prokurator wadliwość aktu dostrzega w tym, że nie wskazano w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie - dokarmienie kotów wolno żyjących. W ocenie Prokuratora, powołana regulacja dotycząca właśnie tego zagadnienia cechuje się dużym stopniem ogólnikowości, albowiem w praktyce nie wskazano organizacji społecznych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem kotów wolno żyjących. Zdaniem Prokuratora wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru zaskarżonego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny podmiotów realizujących zadania. Zdaniem Sądu argumentacja o konieczności zamieszczenia w Programie bardziej uszczegółowionego sposobu realizacji zadania dokarmiania kotów poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że uchwała jest sprzeczna z prawem w zaskarżonym zakresie. Sąd podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 51/18 (dostępny w CBOSA) co do tego, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny. Zaskarżona uchwała (program) określa zasadę – dokarmianie kotów przez społecznych opiekunów, i precyzuje to, kto i w jaki sposób może zostać społecznym opiekunem kotów. I tak, w § 3 ust. 3 wskazano: "Gmina [...] (za pośrednictwem Straży Miejskiej) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, w terminach określonych w ust. Ib (tj. w okresie od 1 listopada do 31 marca – przyp. Sądu), przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym. Karma jest wydawana z częstotliwością dwa razy w miesiącu. a) karma wydawana jest w siedzibie Straży Miejskiej przy [...]; b) warunkiem wydania karmy jest wypełnienie karty społecznego opiekuna kotów wolno żyjących; c) społecznym opiekunem kotów wolno żyjących może być wyłącznie pełnoletni mieszkaniec, dokarmiający koty bytujące na terenie gm. [...], który zobowiązany jest do: - utrzymania w czystości miejsca bytowania kotów, zgodnie z uregulowaniami ustawowym w tym zakresie; - współpracy z organizacjami statutowo zajmującymi się opieką nad zwierzętami." Wobec tak skonstruowanych przepisów dotyczących dokarmiania wolno żyjących kotów, zarzut ogólnikowości zdaniem Sądu jest nieuzasadniony. Nie są one ogólnikowe, lecz ustalają reguły postępowania ze szczegółowością dostosowaną do potrzeb i – co ważne – są dostosowane do funkcji, jaką postanowienia programu mają spełnić. Stawiany przez Prokuratora wymóg, aby w akcie prawa miejscowego ustalić imienną listę karmicieli wolno żyjących kotów, zdaniem Sądu jest zbyt daleko idący. Należy pamiętać, że mamy do czynienia z programem – a nie ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania. Ponadto, wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje przecież, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce teraz. Gmina nie mogłaby bowiem – powołując się na program - skutecznie żądać od społecznego opiekuna, aby systematycznie karmił wolno żyjące koty dlatego, że znalazł się na liście opiekunów. Lista nazwisk w żaden sposób nie wzmacniałaby zatem znaczenia uchwały, nie czyniłaby programu bardziej realnym. Sąd zwraca zatem uwagę, że zamieszczenie listy nazwisk karmicieli kotów w uchwale i tak spełniałoby tylko funkcję informacyjną, co stawia pod znakiem zapytania celowość jej zamieszczania. To, że taka lista spełniałaby wyłącznie funkcję informacyjną, wynika z tego, że umieszczenie konkretnej osoby na liście nie nakładałoby na nią obowiązku dokarmiania kotów, gdyż gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Zamieszczenie takiej listy nie dawałoby gminie prawa do domagania się od konkretnych osób, aby wypełniały zadania społecznego opiekuna (karmiciela) kotów. Reasumując, zamieszczenie listy osób w uchwale w żaden sposób nie sprawiłoby, że wypełnianie zadań z zakresu dokarmiania wolno żyjących kotów będzie w większym stopniu zagwarantowane. Wspomnieć należy o tym, że ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe. Niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać). Rozmaite uwarunkowania życiowe czy losowe sprawiają, że dana osoba w trakcie roku może utracić możliwość albo chęć aby dokarmiać wolno żyjące koty, lub odwrotnie – ktoś w trakcie roku może zechcieć zacząć się tym społecznie zajmować. Stawiany przez prokuratora wymóg ustalenia imiennej listy karmicieli kotów w uchwale rodziłby konieczność wielokrotnego jej zmieniania. Z kwestionowanej uchwały (załącznika) wynika, że aby realizować gminne zadanie dokarmiania kotów, należy stać się ich społecznym opiekunem, a w tym celu należy wypełnić stosowną kartę i zgłosić się do Straży Miejskiej po karmę. Zdaniem Sądu takie postanowienia są dostatecznie precyzyjne, aby uznać stawiane uchwale ustawowe wymogi za zrealizowane. Nie można też tracić z oczu tego, że aby spełnić stawiany przez Prokuratora postulat zachodziłaby konieczność wyrażenia zgody przez osobę fizyczną na upublicznienie swojego imienia i nazwiska, gdyż zamieszczenie go w uchwale (załączniku) de facto oznacza podanie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. Również przez pryzmat RODO warto zastanowić się nad zasadnością formułowanych przez Prokuratora oczekiwań co do zamieszczenia w akcie prawa miejscowego imiennej listy osób. Reasumując, brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) wolno żyjących kotów nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Końcowo Sąd odnotowuje, że podobne stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w prawomocnych wyrokach WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18 oraz WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21. Z podanych wyżej powodów skarga, jako bezzasadna, została oddalona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.