II SA/Bd 749/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. R. w N. nad N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia 24 marca 2022 r., nr XLVIII/1006/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy N. nad N. biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II SA/Bd 749/22 UZASADNIENIE W dniu 24 marca 2022 r. Rada Miejska w Nakle nad Notecią wydała uchwałę nr XLVIII/1006/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Nakło nad Notecią biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ustalała wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych na terenie Gminy Nakło nad Notecią uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 1) 22 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, 2) 11 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Nakła nad Notecią. Pismem z dnia 23 czerwca 2022r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na ww. uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej: "u.o.s.p.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."), przez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że zmodyfikowano zasady naliczania ekwiwalentu w zestawieniu do tych przewidzianych w u.o.s.p.; 2. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 ww. uchwały uregulowano kwestię wykonania uchwały, w sytuacji gdy ww. przepis wyraźnie zakreśla zakres uchwały ograniczając jej regulacje tylko do wysokości ekwiwalentu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Prokurator stanął na stanowisku, że Rada Miejska w Nakle nad Notecią przyjmując zaskarżoną uchwałę, nie sprostała powyższym wymogom. Prokurator jako niezgodne z prawem rozwiązanie uznał przyjęte w § 1 uchwały, według którego "ustala się wysokość ekwiwalentu (...) za każdą rozpoczętą godzinę udziału (...)", ponieważ zasady naliczania ekwiwalentu ustawodawca wskazał w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. podając, że ekwiwalent ten będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, uznać należało, że Rada Miejska w Nakle nad Notecią w sposób nieuprawniony wprowadziła odmienną regulację naliczania ekwiwalentu dla strażników ratowników OSP, co oznacza, że doszło do modyfikacji art. 15 ust.2 u.o.s.p Za nieprawidłowe Prokurator uznał również zapisy § 2 uchwały odnoszące się do kwestii wykonania aktu prawa miejscowego, wskazując, że Rada Miejska nie jest uprawniona do określania w treści uchwały kwestii innych aniżeli wysokość ekwiwalentu, co wyraźnie wynika z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy do wskazania jedynie wysokości ekwiwalentu. Każda inna regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Nakle nad Notecią wskazał, że uznaje skargę za zasadną i wnosi o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że uznał za zasadną argumentację Prokuratora zawartą w skardze i przedmiotowa uchwała na najbliższej sesji zostanie uchylona. W piśmie procesowym z dnia 26 września 2022r. organ złożył dokumenty związane z procedurą uchwalenia zaskarżonej uchwały. Na potwierdzenie uwzględnienia skargi Prokuratora przedłożył uchwałę nr LIV/1092/2022 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 sierpnia 2022r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Nakło nad Notecią biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach. Organ podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli, strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie stron wnioskowały o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Z uwagi na powyższe, kwestia utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały wskutek podjęcia przez Radę Miejską w Nakle nad Notecią w dniu 25 sierpnia 2022r. nowej uchwały nr LIV/1092/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Nakło nad Notecią biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, uwzględniającej w całości zarzuty podniesione przez Prokuratora, nie wpływa na możliwości poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 marca 2022 r. nr XLVIII/1006/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Nakło nad Notecią biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych, a w szczególności art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Jak trafnie podkreślił skarżący Prokurator, omawiany przepis uprawnia radę gminy (miasta) od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej". Zasadne są także zarzuty Prokuratora odnośnie treści § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska nie jest bowiem uprawniona do określania w treści uchwały kwestii innych aniżeli wysokość ekwiwalentu co wyraźnie wynika z przywołanego przepisu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem, co już podkreślono wyżej, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.