II SA/Bd 751/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia czasowego na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego 535,57 (pięćset trzydzieści pięć 57/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zezwolił M. K. – zwanemu dalej skarżącym na zajęcia pasa drogowego ul. Z. do dz. nr [...] w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1 m2 od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego od ww. decyzji uchyliło ją i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z tego względu, że wniosek strony nie spełniał wymogów formalnych. SKO wskazało, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji powinien wezwać stronę do uzupełnienia złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." Zwróciło również uwagę, że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do zgłaszanych przez stronę postulatów, aby zezwolenie zostało wydane skarżącemu na czas nieokreślony, a także zapewnić stronie udział w toku całego postępowania administracyjnego, zgodnie z postanowieniami art. 10 § 1 K.p.a. Następnie skarżący po raz kolejny złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. Z. w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 0,4 m2 na okres od dnia 20 grudnia 2013 r. - bezterminowo. W toku postępowania skarżący podkreślał, że skoro przyłącze wodociągowe umieszczone trwale w pasie drogowym nie będzie podlegało demontażowi, organ nie powinien określać daty granicznej, lecz wydać zezwolenie na czas nieokreślony. Ponadto wskazywał, że nie zgadza się z tym, że opłata ma być liczona od powierzchni rzutu poziomego przyłącza wodociągowego 1 m2, podczas gdy faktycznie przyłącze to zajmuje powierzchnię 0,4 m. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zezwolił skarżącemu na zajęcia pasa drogowego ul. Z. do dz. nr [...] w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1 m2 od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony, w nawiązaniu do decyzji nr [...] z dnia [...] r., stanowiącej zezwolenie na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i dotyczy przyłącza wodociągowego. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając zgody na umieszczenie urządzeń na okres dłuższy niż wskazany w decyzji, z tego względu, że urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowią obiekt budowlany i urządzenie obce w pasie drogowym, zarządca drogi zmuszony jest monitorować ich stan w kontekście trwałości drogi jak też własnych planów w odniesieniu do remontów, ewentualnych przebudów, zapobiegania awariom itp. W dalszej części organ wyjaśnił sposób ustalenia wysokości opłat, powołując się na stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885). Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że nie wykonał zaleceń SKO, wskazanych w decyzji z dnia [...] r., jednocześnie powtarzając już wcześniej formułowane zarzuty w zakresie braku podstaw do zaokrąglania powierzchnia rzutu poziomego przyłącza wodociągowego do 1 m2, podczas gdy faktycznie wynosi ona 0,40 m2 a w konsekwencji konieczności ponoszenia rocznej opłaty, która jest zawyżona o 150 % w stosunku do faktycznie zajmowanej powierzchni przez przewód wodociągowy. W jego ocenie taki sposób obliczania opłat stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Strona po raz kolejny zakwestionowała również ustalenie daty granicznej w zezwoleniu. SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XVII/318/11 w dniu 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). SKO wskazało, że we wniosku z dnia 11 marca 2014 r., skarżący jednoznacznie wskazał, iż żąda wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Z. do dz. nr [...] w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 0,4 m2 na okres od 20.12.2013 r. - bezterminowo. SKO podało, że wydając zaskarżoną decyzję, organ pierwszej instancji orzekł jedynie o części żądania strony (wydanie zezwolenia na okres od 20 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r.). jednocześnie nie zamieszczając w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, co do pozostałego wnioskowanego okresu zajmowania pasa drogowego (od 1 stycznia 2017 r. - bezterminowo). SKO wyjaśniło, że treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 K.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu. W świetle powyższego rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. W ocenie SKO samo odniesienie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie nie przesądza o tym, iż organ rozstrzygnął o całości żądania strony. Jednocześnie SKO wskazało, że nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może, bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. O ile, zatem organ odwoławczy stwierdzi, iż w pierwszej instancji nie orzeczono o całości żądania strony, to winien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tego względu, powyższe uchybienie przesądziło w ocenie SKO o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO nie zajmowało się na tym etapie postępowania kwestią prawidłowości wysokości ustalonej opłaty. Na marginesie wskazało, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Udzielenie zezwolenia na określony okres czasu powinno być jednak należycie uzasadnione, z odniesieniem się do indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Tym samym organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie i udzielając zezwolenia na określony czas, powinien szczegółowo uzasadnić okres, na jaki udzielił zezwolenia, odnosząc się przy tym do argumentów prezentowanych przez stronę. Nadto SKO wskazało, że organ pierwszej instancji w nieprawidłowy sposób zrealizował obowiązek wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienie wprawdzie nie miało wpływu na możliwość obrony swoich praw przez skarżącego, gdyż zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jednakże w toku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, należało zwrócić uwagę na powyższe uchybienie. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że w tej części uzasadnienia, w której Kolegium wskazuje organowi pierwszej instancji, iż organ ten słusznie stwierdził w swojej decyzji, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Zdaniem skarżącego przyłącze wodociągowe umieszczone zostało trwale pod pasem drogowym i nie będzie podlegało demontażowi, zatem organ nie powinien określać daty granicznej lecz wydać zezwolenie bezterminowe. W jego ocenie SKO nie przeanalizowało też kwestii technologiczności tj. niesłusznego przyporządkowania przez organ pojedynczego elementu tj. przewodu wodociągowego PE 40 przebiegającego pod pasem drogowym do urządzeń infrastruktury technicznej, które powodują zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i mogą zakłócać wykonywanie zarządu drogi. W pasie drogowym (a konkretnie pod pasem drogowym na głębokości 1,80m) nie znajduje się urządzenie infrastruktury technicznej, jakim można określić przyłącze wodociągowe, lecz jedynie jego element sam przewód o średnicy zewnętrznej 40 mm wprowadzony metodą przycisku zgodnie z warunkami postawionymi przez ZDMiKP. Pozostałe elementy (większość) zwykle ingerujące w pas drogowy zarówno wcinka z zasuwą na przewodzie sieci wodociągowej jak i studnia wodociągowa z zaworami odcinającymi, wodomierzem i zaworem antyskażeniowym znajdują się (na terenie prywatnym) poza pasem drogowym. Skarżący powołał się również na przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. uchylająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia czasowego na zajęcie pasa drogowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem Sądu było, zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne, bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Sytuacja taka miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie można przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które po analizie akt sprawy i uzasadnieniu decyzji organu I instancji potraktowało sytuację strony, jako nie wyjaśnioną należycie. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżona decyzja ma niespełna 6 stron lecz zdecydowana jej część jest poświęcona opisowi stanu faktycznego oraz zacytowaniu przepisów jakie mają zastosowanie w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia zostały zawarte w zaledwie kilku zdaniach uzasadnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła decyzja organu II jeśli chodzi o jego zalecenia dla organu I instancji jest niezwykle skąpe i sprowadza się do stwierdzenia, że samo odniesienie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie nie przesądza o tym, iż organ rozstrzygnął o całości żądania strony. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, lakoniczne i nie spełnia ono wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy w lapidarnym uzasadnieniu nie wykazał spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności nie odniósł się w ogóle do tej części uzasadnienia organu pierwszej instancji zawartej na str. 2, w której organ ten uzasadniał czasookres udzielonego zezwolenia, argumentując wydanie decyzji na okres 3 lat koniecznością monitorowania zarówno stanu drogi, jak i urządzeń obcych znajdujących się w pasie drogi oraz uwzględnienia planów własnych w odniesieniu do ewentualnych przebudów i zapobiegania ewentualnym awariom. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c.) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 535,57 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę między innymi zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W sytuacji gdyby organ odwoławczy, po analizie całego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji winno zostać wykazane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. zaś uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.