II SA/Bd 758/09

Dnia 10 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku sprawy skargi G. i S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (PINB) w dniu [...] wydał postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do skarżących pp. G. i S. G. oraz o nałożeniu na nich grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł. W postanowieniu tym PINB stwierdził, że skarżący pomimo upomnienia z dnia 12 września 2007 r., zawiadomienia z dnia 25 września 2009 r. przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny z tytułem wykonawczym, oraz wezwania z dnia 27 kwietnia 2009 r. do udziału w podejmowanych czynnościach organu, nie wykonali prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] nakazującej w terminie do końca sierpnia 2007 r. współwłaścicielom budynku przy ul. D. – róg ul. B. w B. wykonanie w całości remontu elewacji zewnętrznej tego budynku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 1a pkt 12 lit. B oraz art. 117-135 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; ze zm.) dalej powoływaną jako "ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r."; a także art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 § 8 pkt 17 ppkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie zmian do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), dalej powoływanej jako: "ustawa o zmianie." Zażalenie na postanowienie PINB złożyli pp. G. i S. G. Zarzucili w nim organowi naruszenie przede wszystkim norm prawa procesowego: 1) przez niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 4 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w związku z art. 10 i 107 § 1 kpa, polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jedynie w stosunku do niektórych zobowiązanych wedle ostatecznej decyzji administracyjnej; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. polegające na braku uzasadnienia wszczęcia egzekucji jedynie w stosunku do niektórych zobowiązanych – współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy obowiązek jest ściśle związany z nieruchomością, która jest przedmiotem współwłasności; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w związku z art. 107 § 1 kpa, polegające na niewłaściwym określeniu obowiązku w tytule wykonawczym, wskazanie w nim zobowiązanego P. F. , pomimo że nie wymienia się go w treści postanowienia o wszczęciu egzekucji, jak też nieprecyzyjne określenie egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym i zaskarżonym postanowieniu; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 119, 120 i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w związku z art. 18 i art. 107 § 3 kpa polegające na braku uzasadnienia wysokości grzywny w celu przymuszenia oraz braku wskazania, w jakich częściach, którego z zobowiązanych wymienionych w postanowieniu dotyczy grzywna; 5) niewłaściwe zastosowanie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i brak pouczenia o konsekwencjach wynikających z dalszego niewykonywania obowiązku lub nieopłacenie grzywny nałożonej postanowieniem; 6) niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., polegające na nieprawidłowym określeniu wierzyciela obowiązku o charakterze niepieniężnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), działając jako organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że grzywnę nałożono prawidłowo, zgodnie z zapisem art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., z uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. zasady celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego oraz zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie, na dowód czego przywołano notatkę służbową spisaną na okoliczność analizy zastosowania środka egzekucyjnego z dnia 15 maja 2009 r. Wskazano, że wysokość nałożonej grzywny wynika z wielkości udziału skarżących w przedmiotowej nieruchomości tj. 75%. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB stwierdził, że w tytule wykonawczym określono obowiązek zgodnie z decyzją PINB z dnia [...], tj. nakazano współwłaścicielom wykonanie precyzyjnie spisanych, określonych robót budowlanych, że wysokość nałożonej grzywny uzasadniono w notatce służbowej zwierającej analizę zastosowanego środka egzekucyjnego, a wskazanie w tytule wykonawczym jedynie p. G. G. małżonki p. S. G. wyklucza możliwość prowadzenia egzekucji z majątku osobistego małżonka nie wskazanego w tym tytule - w takiej sytuacji egzekucja jest prowadzona z majątku wspólnego współmałżonków. Co do braku pouczenia o konsekwencjach dalszego niewykonywania obowiązku lub nieopłacenia grzywny, organ wskazał, że celem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonywania nałożonego na niego obowiązku jeżeli ten nie wykonuje go dobrowolnie, natomiast nie uiszczenie grzywny w terminie skutkuje ściągnięciem jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. WINB przyznał rację skarżącym co do tego, że wskazanie w tytule wykonawczym Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. jako wierzyciela obowiązku o charakterze niepieniężnym jest niewłaściwe, jednakże nie świadczy o wadliwości wystawionego tytułu wykonawczego mogącej mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe rozstrzygniecie WINB skarżący wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [..] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podobnie jak w odwołaniu zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 119, 120 i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w związku z art. 18 i art. 107 § 3 kpa, polegające na braku uzasadnia wysokości grzywny oraz nie wskazaniu, w jakich częściach, którego z zobowiązanych wymienianych w postanowieniu dotyczy grzywna, 2) niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. polegające na nieprawidłowym określeniu wierzyciela obowiązku o charakterze niepieniężnym, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i brak pouczenia o konsekwencjach wynikających z dalszego niewykonywania obowiązku lub nieopłacenie grzywny. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że grzywna nie została nałożona prawidłowo, oraz że notatka służbowa, na którą powołuje się organ II instancji nie może być uznana za część postanowienia i że sposób ustalenia wysokości grzywny powinien znaleźć się w treści postanowienia o jej nałożeniu. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wskazano na konieczność uzasadnienia przez organ wysokości nałożonej grzywny w treści postanowienia, tak aby można było uznać, czy zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Stwierdzono także, że odpowiedzialność za uiszczenie grzywny nie ma charakteru solidarnego, więc zasadnym byłoby nałożenie grzywny w konkretnej, kwotowo określonej wysokości na każdego ze współwłaścicieli i uzasadnienie jej wysokości, czego organ nie uczynił. Wielkość udziałów natomiast, winna być zdaniem skarżących oceniona na dzień wydania decyzji, w celu wykonania której nałożono grzywnę tj. na [...] a w tym dniu skarżący byli właścicielami jedynie 50 % udziałów w prawie własności nieruchomości. Przy ustaleniu wysokości grzywny nie jest zdaniem skarżących bez znaczenia dotychczasowe ich postępowanie zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku oraz postawa współwłaściciela P. F., który ze względów finansowych nie wyraził zgody na przeprowadzenie wykonywanych prac budowlanych utrudniając w ten sposób zrealizowanie nałożonego obowiązku. Podkreślono, że celem zastosowania środka egzekucyjnego jest przymuszenie do wykonania obowiązku, nie jest on zaś sankcją o charakterze represyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zawarte w niej zarzuty są trafne. Kontrolując zaskarżone postanowienia pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zaś środków egzekucyjnych zmierzających do przymuszenia do spełnienia przez skarżących obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na wykonaniu: - remontu i kolorystki elewacji zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego, - remontu nadproży okiennych na II piętrze budynku, - remontu odtworzeniowego zniszczonej stolarki okiennej na I i II piętrze budynku, oraz uzupełnieniu elementów gzymsu strychowego budynku. Okolicznością bezsporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje to, że ostateczną decyzją z dnia 9 sierpnia 2006 r. PINB wskazał współwłaścicielom budynku: A. i P. F. oraz S. i G. G. wykonanie powyższych prac remontowych, oraz to, że obowiązek ten do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został wykonany. Powołaną przez organy podstawą prawną rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. (cyt. na wstępie). Stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b tej ustawy, środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przebieg i wyniki tych badań organ winien przedstawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09, System Informacji Prawnej Lex nr 478530). Co do środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia to wskazać należy, że stosownie do art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego tak, jak w niniejszej sprawie, z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł (art. 121 § 2 i 4). Brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organom egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku § 5), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyćokoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. sygn. II OSK 43/07, Lex 437519). Ważne jest bowiem, aby zastosowany środek egzekucyjny zapewnił zarówno efektywność egzekucji, jak i był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W uzasadnieniach postanowień będących przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniono dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w wysokości 5000 zł. Nie ustosunkowanie się organów obu instancji do tej kwestii stało się głównym zarzutem skargi, który w kontekście powyższych rozważań należy uznać za uzasadniony. Nie można bowiem przyjąć, że wpisanie w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, iż "wysokość nałożonej grzywny uzasadniono w spisanej notatce z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego z dnia 15 maja 2009 r." odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa odnośnie prawidłowości uzasadnienia, który to przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Organ nie może w uzasadnieniu swojego orzeczenia odsyłać strony dla lepszego zrozumienia jego intencji do zapoznania się z treścią jakiegoś dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych. Wskazać ponadto należy, że treść tej notatki wskazuje na to, że organ błędnie przyjął, iż z art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wynika, iż grzywna w celu przymuszenia może być wymierzona w wysokości do 5000 zł. Po pierwsze w art. 121 § 4 tej ustawy mowa jest tylko o tym, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, po drugie maksymalna wysokość grzywny jest określona w art. 121 § 2 a nie w art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1999 r., po trzecie zaś i najważniejsze wysokość maksymalna tej grzywny od dnia 1 lipca 2007 r. wynosi 10 000 zł, a nie 5000 zł, jak to wskazano w omawianej notatce. Jeżeli organ II instancji postanowił uczynić tą notatkę integralną częścią uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, to koniecznym staje się przedstawienie organowi zarzutu o prowadzeniu rozważań co do możliwej wysokości grzywny przy błędnym założeniu, że jej maksymalna wysokość może wynieść tylko 5000 zł. Powyższe potwierdza słuszność zarzutu skargi o konieczności przedstawienia w treści uzasadnienia postępowania egzekucyjnego rozważań odnośnie nałożenia grzywny w takiej, a nie w innej wysokości, tak aby mogły one zostać poddane kontroli sądu. W tym miejscu warto także wspomnieć o wskazaniu częściowo błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odnosi się ten zarzut do przywołanej przez ten organ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), w której nie ma art. 20 § 1 pkt 2 i art. 19 § 8 pkt 17 ppkt 4, a które to przepisy przywołał organ I instancji. Ustawa ta zawiera tylko 15 artykułów. Czytając tę ustawę nie sposób domyślić się o jakie przepisy organowi chodziło. Niezrozumiałym w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest także to, że PINB jak wynika to z akt sprawy, wydał dwa jednobrzmiące postanowienia o wszczęciu przeciwko obu skarżącym egzekucji i nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, załączając do każdego z nich tytuł wykonawczy wystawiony osobno na każdego z małżonków, przy czym, jak oświadczyła to pełnomocnik obu skarżących na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r., nic nie jest jej wiadome na temat istnienia tytułu wykonawczego wystawionego na S. G. Zgodzić się należy także ze skarżącymi, że organ I instancji wbrew przepisom prawa nie przedstawił w postanowieniu z dnia [...] konsekwencji dalszego nie wykonania nałożonego na nich obowiązku. Zgodnie z przepisem art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wobec takiej treści art. 122 § 2 stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów. Stwierdzić także należy, że nie wyznaczenie przez PINB terminu do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku niweczy cel stosowania środka egzekucyjnego i nie może być uznane za nieistotne naruszenie przepisów (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 952/07, System Informacji Prawnej Lex nr 443796, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/06, System Informacji Prawnej Lex nr 304103). Powyżej przedstawione naruszenia przepisów postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia postanowień organów obu instancji. Ponadto wskazać należy także, że w tytule wykonawczym błędnie określono, że organem egzekucyjnym jest w tej sprawie Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. podczas gdy jest nim PINB, naruszając tym samym przepis art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Przedstawiając natomiast treść podlegającego egzekucji obowiązku wskazano w tytule wykonawczym, że zobowiązanymi do jego wykonania są współwłaściciele budynku w tym P. F., podczas gdy jako zobowiązaną w rubryce B pkt 6 tytułu wykonawczego wpisano G. G. Sprawia to, że tytuł wykonawczy stał się mało czytelny, a motywy działania organu niejasne, zwłaszcza że w decyzji PINB z dnia [...] obowiązek wykonania remontu budynku nałożono na jego współwłaścicieli wymieniając A. i P. F. oraz S. i G. G. W tym miejscu warto także zauważyć, że po wydaniu powyższej decyzji doszło do sprzedaży udziałów przez A. F. pp. G. i S. G., a więc do zmiany kręgu osób, w stosunku do których może być wszczęte i prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, omówionych powyżej, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.