II SA/Bd 76/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów Z. W. i Z. W. oraz "B." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postepowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszących sprzeciw Z. W. i Z. W. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "B." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] 2014 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskodawca – Z. W. nie wykazał interesu prawnego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] 2018 r.( nr [...]) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium podniosło, że w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją pominięto podmioty uznane poprzednio za strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy (przede wszystkim inwestora) i nie zapewniono im udziału w każdym stadium postępowania. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2014 r., wydanej na wniosek M. O. i przeniesionej następnie – mocą decyzji z dnia [...] 2015 r. – na M. sp. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania Z. i Z. W. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek sprzeciwu skarżącej spółki od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1311/18 uchylił decyzję organu odwoławczego podnosząc, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...], i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony tego postępowania. Nieruchomość wnioskodawców znajduje się bowiem w zakresie oddziaływania inwestycji, inwestycja będzie miała wpływ na sposób korzystania z tej nieruchomości, a więc przysługuje im status strony postępowania. Uzasadniając skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Kolegium wskazało na konieczność znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Po rozpoznaniu sprzeciwu M. sp. [...] w [...] od powyższej decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 503/19 uchylił kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd doszedł do wniosku, iż wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 1311/18, dotyczące należytego uzasadnienia decyzji kasacyjnej, z podaniem okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały prawidłowo zrealizowane. W ocenie Sądu, Kolegium w ogóle nie wskazało okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., powielając w zasadzie wady stwierdzone w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z dokumentów sprawy wynika, że wnioskodawcy nie są właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Działkę wnioskodawców od obszaru objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] dzieli pas gruntu – działka drogowa. Jak wskazało Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie na rozstrzygnięcie kwestii zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwości korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców. Niewystarczające w ocenie SKO było powołanie się wyłącznie na okoliczność braku bezpośredniego sąsiedztwa. W ocenie organu odwoławczego w tym zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania, do którego kompetencji nie ma Kolegium. Ustalenie zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zdecyduje o przyznaniu lub nie przymiotu strony, a w dalszej kolejności o decyzji wznowieniowej. Jak wskazało Kolegium, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii zasięgu wpływów zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przez wnioskodawców, a także odnieść się do twierdzeń odwołujących się dotyczących ich interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oraz zarzutów dotyczących naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu urzędnika podlegającego wyłączeniu, a ponadto naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli Z. W. i Z. W. (sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bd 76/20,) a także Spółka (sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bd 77/20). We wniesionym sprzeciwie Państwo Z. i Z. W. zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie wiążących wytycznych i wskazań co do oceny prawnej, ujętych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 19 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 503/19. Jak wskazali wnoszący sprzeciw, z przywołanego wyroku wynika, że kwestia ich legitymacji procesowej została jednoznacznie wyjaśniona, a organ odwoławczy powinien był wydać decyzję reformatoryjną. W sprzeciwie zawarto również wniosek o wymierzenie organowi grzywny za uporczywość w nieuprawnionym wydawaniu decyzji kasatoryjnej w tej samej sprawie. Spółka we wniesionym sprzeciwie zarzuciła organowi naruszenie art. 109 § 1 k.pa. poprzez brak doręczenia jej decyzji, mimo że jest aktualnym właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr ew. [...], w obrębie [...], której dotyczy kwestionowana decyzja. Ponadto Spółka zarzuciła Organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postepowaniu i art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie jej za stronę postępowania. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2020 r., wydanym w sprawie II SA/Bd 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Bd 76/20 i sprawę II SA/Bd 77/20, wskazując jednocześnie, że sprawy będą prowadzone dalej pod sygnaturą II SA/Bd 76/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należało również mieć na uwadze, że zakwestionowana decyzja wydana została na skutek przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania mocą wyroku tut. Sądu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 503/19. W świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyżej wskazanym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu, chyba że nastąpiła zmiana okoliczności prawnych lub faktycznych mających wpływ na aktualność poglądu zawartego w tym orzeczeniu (w niniejszej sprawie okoliczność ta nie zaistniała). W powołanym wyroku tut. Sąd zwrócił uwagę na brak wskazania przez Kolegium okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także na niekonsekwencje w stanowisku organu dotyczącym posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodać należy w tym miejscu, że wbrew twierdzeniom Z. i Z. W., Sąd w omawianym wyroku nie wskazał na konieczność wydania decyzji reformatoryjnej uznając, że wnioskodawcy posiadają interes prawny. Stanowisko zaprezentowane przez Kolegium co do legitymacji procesowej strony było bowiem wewnętrznie sprzeczne – z jednej strony z uzasadnienia wynikało, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony postępowania, którego wznowienia się domagali, z drugiej zaś strony SKO nakazało organowi I instancji uzupełnić materiał dowodowy, w zakresie niezbędnym do ustalenia istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym Sąd w omawianym wyroku stwierdził jedynie, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy przesądza o istnieniu przesłanki wznowieniowej, powinien wydać decyzje reformatoryjną, a nie kasacyjną. Weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu wynikających z poprzedniego wyroku wydanego w tej samej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 503/19, a także w poprzedzającym go wyroku II SA/Bd 1311/18, dotyczące należytego uzasadnienia decyzji kasacyjnej ze wskazaniem okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały prawidłowo zrealizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie (w sposób dość ogólnikowy) wskazało na okoliczności, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. W szczególności nie wiadomo dlaczego Kolegium we własnym zakresie nie mogło dokonać ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie ocenić, czy wnioskodawcy posiadali interes prawny do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, której dotyczyła wydana w dniu [...] 2014r. decyzja Prezydenta Miasta [...]. SKO nie wskazało przy tym, jakie konkretnie dowody należałoby przeprowadzić w sprawie. Sama bowiem konieczność ponownej ocena już zgromadzonego materiału dowodowego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadność wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na niewyjaśnienie kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji budzi tym bardziej wątpliwości, że w znacznej mierze Kolegium odniosło się w kwestionowanej decyzji do twierdzeń organu I instancji o tym, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, poddając w wątpliwość ich trafność. Również pozostałe z podnoszonych przez SKO zarzutów, dotyczące nie odniesienia się przez Prezydenta Miasta [...] do zarzutów odwołujących wskazujących na naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a., nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Podkreślić należy w tym miejscu, że z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do jej merytorycznego rozpatrzenia. W niniejszej zaś sprawie organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie jedynie do wskazania Prezydentowi Miasta [...], do jakich kwestii powinien był się odnieść w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie podjął zaś próby dokonania samodzielnych ustaleń w sprawie. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciwy za zasadne. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny, uzasadniając w sposób wyczerpujący wydane rozstrzygnięcie . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł. mając na uwadze, że jest to kolejny wyrok w sprawie uchylający decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na brak wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mimo zawarcia przez Sąd jasnych wytycznych we wcześniejszych wyrokach z dnia 30 stycznia 2018 r. II SA/Bd 1311/18 i z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 503/19, organ odwoławczy się do nich nie zastosował, przedłużając w ten sposób nadmiernie postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III i IV. sentencji zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.