II SA/Bd 771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr X/94/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 pkt 1 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 771/18 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 20 sierpnia 2015r. Nr X/94/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kruszwica, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2015r., poz. 2584; ze zm. Zakresem skargi skarżący objął § 3 pkt 1 i § 17 ust. 1 uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1c) i 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz. U. 2017.1298; ze zm.) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących zagadnienia związane z myciem pojazdów samochodowych i z określeniem obowiązków osób utrzymujących psy w sposób wykraczający poza ustawowe upoważnienie. Na podstawie art. 147 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz.1369) prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w przepisów zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że § 3 pkt 1) regulaminu będącego przedmiotem niniejszej skargi stanowi, że na terenie nieruchomości, która nie jest przeznaczona do użytku publicznego dopuszcza się mycie nadwozi pojazdów samochodowych poza myjniami (z użyciem środków ulegających biodegradacji). W upoważnieniu zawartym w ustawie źródłowej mowa jest o pojazdach samochodowych. Sposób sformułowania przedmiotowego zapisu zawartego w regulaminie tworzy zakaz mycia pozostałych części pojazdów, co ocenić należy jako przekroczenie ustawowego upoważnienia. Na poparcie stanowiska prokurator powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. IV SA/Po 740/15 LEX 1977418. Uzasadniając zarzut dotyczący § 17 ust. 1 regulaminu, skarżący wskazał, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy rasy uznawanej za agresywne także w kagańcu. Przeciwko możliwości umieszczenia w regulaminie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wypowiedział się w wyroku z dnia 13 września 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II SA 1492/112). Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności - znajdującej oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016r. sygn. IV SA, PO 740/15 LEX 1977418), ostatnio w/g Centralnej Bazy Administracyjnych; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17 i nieprawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018r. sygn. II SA/Bd 1273/17). W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podzielił zarzut dotyczący § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wyjaśniając, że w przepisie tym nie chodziło o ograniczenie tego zakresu a jedynie o zwyczajną praktykę. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut wobec treści § 17 ust. 1 regulaminu, który stanowi, że "W miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy rasy uznawanej za agresywne także w kagańcu." Argumentując stanowisko organ powołał się na doświadczenie życiowe. W jego ocenie taki zapis w regulaminie nie stanowi żadnego ograniczenia uprawnień posiadacza psa jak również nie jest uciążliwe dla samego psa bez względu na jego wielkość. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi jedynie minimalną ochronę przed zagrożeniem dla ludzi przebywających w miejscu publicznym np. na ulicy, trakcie spacerowym, ścieżce rowerowej czy w miejscu rekreacyjnym. Swobodnie biegający pies pomimo obecności opiekuna może spowodować kolizję z rowerzystą, rolkarzem, przestraszyć dziecko, wpaść pod samochód. Opiekun nie ma nigdy pewności, że zapanuje nad swoim psem, który porusza się w miejscu publicznym bez smyczy. Wyprowadzanie psa na smyczy w zasadzie wyklucza takie zdarzenia. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie treści § 17 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kruszwica. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora Okręgowego w Inowrocławiu, w której strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 i § 17 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 20 sierpnia 2015r. Nr X/94/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kruszwica . Zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. – "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowany został w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin przewidziany w art. 4 u.c.p.g. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Sąd skontrolował zaskarżony przez Prokuratora § 3 pkt 1 Regulaminu, który stanowi, że: "Na terenie nieruchomości, która nie jest przeznaczona do użytku publicznego dopuszcza się: 1) mycie nadwozi pojazdów samochodowych poza myjniami z użyciem środków ulegających biodegradacji". Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o uwzględnienie jej w tym zakresie. W ocenie Sądu należy zgodzić się z prokuratorem, że powyższym uregulowaniem doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 3 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów na własnej posesji tylko i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W orzecznictwie podkreśla się, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 II OSK 443/16, publ. www.orzecnia.nsa.gov.pl) Skład Sądu podziela również zarzut skargi dotyczący zakwestionowanego przez prokuratora § 17 ust. 1 regulaminu, który stanowi, że: "1. W miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy rasy uznawanej za agresywne także w kagańcu". Prawodawca lokalny powyższą regulacją przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zadaniem rady gminy w świetle powyższego przepisu jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko takich, które dotyczą: 1) ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, 2) ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (wersja obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U.2013.856) – dalej jako: "u.o.z", przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje akt rangi ustawowej – ustawa o ochronie zwierząt (art. 9 i art. 10). W ocenie Sądu, Rada w § 17 ust. 1 pominęła skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów niebezpiecznych - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.