II SA/Bd 773/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. SKO-523-6/24 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. T. D. zwrócił się do Prezydenta M. T. (Miejskiego Zarządu Dróg w T.) o wydanie zezwolenia (decyzji administracyjnej) na lokalizację lub przebudowę zjazdu w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) do działki nr [...] (obręb [...]). Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Prezydent M. T. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 645; dalej "ustawa o drogach publicznych" lub "udp"), zezwolił wnioskodawcy na budowę zjazdu zwykłego z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], określając w decyzji szczegółowe warunki techniczne wykonania zjazdu. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że decyzja jest zgodna z wnioskiem strony oraz, że lokalizacja zjazdu nie powinna wpłynąć na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyżej decyzji T. D. wniósł odwołanie podnosząc, że wnioskuje o uwzględnienie w projekcie i realizowanej inwestycji istniejącego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] na takich samych zasadach jak inni mieszkańcy ul. [...], dla których zjazdy zostały przewidziane w projekcie i wykonane. Wskazał, że zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] pominięto w fazie projektowania i wykonawstwa, że zjazd ten istniał od 2005 r., że było on wykorzystywani regularnie do celów gospodarskich i rekreacyjnych oraz, że w poprzednich warunkach drogowych przedmiotowy zjazd przylegał bezpośrednio do drogi i był wykorzystywany aż do grudnia 2023 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "kpa") i art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 udp (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO podniosło, że wniosek z dnia 11 kwietni 2024 r. dotyczył wydania zezwolenia (decyzji administracyjnej) na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. [...] (działki nr [...]) do działki nr [...], co wymagało procedowania według zasad określonych w art. 29 ust 1 i ust. 3 udp. W dalej kolejności SKO stwierdziło, że sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja organu I instancji nie określa miejsca lokalizacji zjazdu i do decyzji nie został dołączony załącznik z mapą, z ponadto z akt sprawy nie wynika jakie jest natężenie ruchu pojazdów na drodze publicznej. SKO podniosło także, że z uzasadnienia decyzji nie wynika czy wnioskodawca ma odpowiedni tytuł do nieruchomości i czy nieruchomości te do drogi przylegają, choć akta sprawy wskazują, że warunki te strona spełnia. Odnosząc się do odwołania SKO przytaczając treść przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 2 udp, stwierdziło że z wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. wynika, że zjazd na działkę nr [...] z ul. [...] ma być dopiero zlokalizowany, co oznacza że w sprawie mamy do czynienie z sytuacją opisaną w art. 29 ust. 1 udp. Od powyższej decyzji T. D. wniósł sprzeciw (nazwany odwołaniem), w którym wskazał, że po dostrzeżeniu, że firma wykonująca przebudowę ul. [...] nie wykonała wjazdu na działką nr [...], służącego do obsługi działki nr [...], i że tym samym wjazd na te działki został pominięty na etapie projektowania przebudowy ul. [...], niezwłocznie udał się do Miejskiego Zarządu Dróg celem wyjaśnienie tej sytuacji, gdzie uzyskał informację, że musi złożyć wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu w pasie drogowym. Po złożeniu wniosku był on więc przekonany, że Miejski Zarząd Dróg naprawi swoje niedopatrzenie i wykona przedmiotowy zjazd, tymczasem organ przesłał im pismo (decyzję), w którym zgodził się na zjazd w tym miejscu, ale wybudowany na koszt strony. Zdaniem T. D. wskazuje to, że został on cyniczne wykorzystany przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg. W dalsza kolejność wnoszący sprzeciw przytoczył treść złożonego w sprawie odwołania oraz wskazał, że decyzja SKO jeszcze bardziej pogłębia problem związany z wykonaniem zjazdu, gdyż w jej konsekwencji organ I instancji wezwał go do uzupełnienia wniosku o mapę zasadniczą, co oznacza że dalej dąży się do tego, aby zjazd został zaprojektowany i wybudowany na koszt strony. T. D. wniósł więc o przymuszenie organu do wykonania mu przedmiotowo zjazdu na potrzeby w szczególności obsługi działki nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Dlatego też, zgodnie z art. 151a § 1 ppsa, uwzględnienie sprzeciwu od decyzji i uchylenie decyzji w całości następuje w sytuacji stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 kpa. Brak natomiast stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 kpa prowadzi do nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji i w konsekwencji oddalenia sprzeciwu (art. 151a § 2 ppsa). Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem i nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pomimo, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie. Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany w pierwszej kolejności do oceny zajętego przez SKO stanowiska, że sprawa dotyczy trybu postępowania przewidzianego w art. 29 ust. 1 udp, jako że w ramach tego trybu SKO stwierdziło przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, związane przede wszystkim z brakiem określenia w decyzji organu I instancji miejsca lokalizacji przedmiotowego zjazdu i nie dołączaniem do decyzji załącznika mapowego z zaznaczaniem miejsca lokalizacji zajadu. Wyjaśnić zatem należy, że z powołanego przez SKO przepisu art. 29 ust. 1 udp wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl natomiast art. 29 ust. 2 udp w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Na tle przytoczonych regulacji wymaga podkreślenia, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 udp ani z innych przepisów udp nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu dotychczas istniejącego, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12). Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 udp, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków. Regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 udp zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu. Z zestawienia ustępu 1 i ustępu 2 art. 29 udp wynika, iż przepisy te w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 udp wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 udp wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi. W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 udp, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi, nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 udp - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16). W przedmiotowej sprawie SKO stwierdziło, że podstawa materialnoprawna wniosku T. D. umiejscowiona jest w art. 29 ust. 1 udp, gdyż pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. złożył on wniosek dotyczący wydanie zezwolenia (decyzji administracyjnej) na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...]) do działki nr [...]. Zdaniem SKO z ww. wniosku wynika, że zjazd na działkę nr [...] z ul. [...] ma być dopiero zlokalizowany. Pomimo bezspornej okoliczności złożenia przez T. D. na wniosku w wydanie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu z ul. [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...], podkreślić należy, że po pierwsze przedmiotowy wniosek złożony został na urzędowym formularzu i zawiera w związku z tym bardzo lakoniczne informacje, a po drugie że wnoszący sprzeciw w odwołaniu wyraźnie i jednoznacznie wyjaśnił, że wnioskuje o uwzględnienie w ramach projektu i w toku realizacji inwestycji (przebudowa ul. [...]) "istniejącego zjazdu" z działki nr [...] na działkę nr [...], który to zjazd został pominięty w ramach projektowania i wykonawstwa, choć istniał on od 2005 r. i był wykorzystywany regularnie do celów gospodarskich i rekreacyjnych aż do grudnia 2023 r. Wynika z powyższego, że wnoszący sprzeciw w odwołaniu sprecyzował złożony w sprawie na urzędowym formularzu wniosek poprzez wyraźne wskazanie, że domaga się wykonania przez inwestora - w ramach realizowanej inwestycji przebudowy drogi - dotychczas istniejącego zjazdu na działkę nr [...], a tym samym, że nie jest jego wolą uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu celem jego budowy na własny koszt. SKO do przytoczonej treści odwołania w ogóle się nie odniosło, lecz pomijając całkowicie treść odwołania stwierdziło, że w sprawie zastosowanie ma tryb prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy zjazdu przewidziany w art. 29 ust. 1 udp. SKO wskazane stanowisko oparło wyłącznie na treści wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2024 r., tymczasem treść wniosku - jak podkreślono - było lakoniczna i "hasłowa", a w świetle treści odwołania nie było już podstaw do uznania, że rzeczywistą wolą strony jest wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 udp, który to dotyczy budowy zajazdu przez właściciela nieruchomości przylegającej do drogi. Prawidłowe ustalenie w jakim trybie strona domaga się realizacji przedmiotowego zjazdu ma kluczowego znaczenie dla dalszego toku postępowania. W sytuacji bowiem uznania, że sprawa z wniosku strony nie wypełnia dyspozycji art. 29 ust. 1 udp, lecz w istocie dyspozycję art. 29 ust. 2 udp, nie byłoby podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, lecz zachodziłaby podstawa do wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Jak podkreślono ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" zjazdu dotychczas istniejącego, ponownej jego lokalizacji, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jeżeli więc wnoszący sprzeciw domaga się wydanie decyzji w takiej sprawie, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości podjęcia decyzji na podstawie art. 29 ust. 2 udp, i tym samym orzekania o odtworzeniu/ponownej lokalizacji/obowiązku realizacji dotychczas istniejącego zjazdu. Prowadzone we wskazanym zakresie postępowanie, wobec braku możliwości orzekania (tj. rozstrzygania co do żądania dotyczącego sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej), należałoby uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji je umorzyć (art. 105 § 1 kpa). W sytuacji, gdy bezprzedmiotowość postępowania ujawni się przed organem odwoławczym, organ ten powinien stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine, uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skoro więc w niniejszej sprawie SKO całkowicie pominęło treść odwołania oraz wyrażony w nim i sprecyzowany zakres żądania, którego dotyczyć ma postępowanie, Sąd stwierdził, że SKO bezpodstawnie, gdyż bez uwzględnienia woli strony sprecyzowanej w odwołaniu, stwierdziło że podstawa materialnoprawna wniosku strony umiejscowiona jest w art. 29 ust. 1 udp. Wobec zaś okoliczności, że potrzebę wydania decyzji kasacyjnej determinował zakres ustaleń wynikający z podstawy materialnoprawnej z art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 3 udp (określenie miejsca lokalizacji zjazdu w zezwoleniu na lokalizację zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 udp), i że przewidziany w tych przepisach tryb postępowania nie odpowiada sprecyzowanemu w odwołaniu żądaniu strony, które to SKO całkowicie pominęło, Sąd zobligowany był uchylić wydaną decyzję kasacyjną, gdyż zakres określonych w niej ustaleń (których zdaniem SKO nie poczynił organ I instancji) wynika z normy prawa materialnego, której zasadność zastosowanie w sprawie nie została w sposobu zgodny z prawem ustalona. SKO uznało bowiem za właściwy tryb postępowania przewidziany w art. 29 ust. 1 udp, bez uwzględnienia rzeczywistego zakresu i przedmiot żądania strony. Ponownie rozpatrują sprawę SKO w pierwszej kolejności zobligowane będzie do ustalenia w sposób zgodny z prawem czy żądanie strony kwalifikuje się do trybu postępowania przewidzianego w art. 29 ust. 1 udp, co oceni z uwzględnieniem rzeczywistej woli strony, odkodowanej z uwzględnieniem wyjaśnień wyrażonych w odwołaniu i ewentualnie dodatkowo udzielonych na żądanie organu wraz ze wskazaniem przez organ prawych możliwości/ich braku prowadzenia postepowania administracyjnego w ramach poszczególnych omówionych przez Sąd trybów realizacji zjazdu (tj. trybu z art. 29 ust. 1 i trybu z art. 29 ust. 2 udp). Poczynione we wskazanym zakresie ustalenie będzie dopiero stanowiło podstawę do oceny czy w sprawie może być prowadzone postępowanie administracyjne, a jeżeli tak to czy zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, uznając że SKO naruszyło art. 138 § 2 kpa, gdyż co najmniej przedwcześnie stwierdziło, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej określone we wskazanym przepisie, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez wnoszącego sprzeciw. Wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).