II SA/Bd 777/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. V., R. V. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zwrócić skarżącym solidarnie ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) nienależnie uiszczony wpis w kwocie [...]([...]) złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce K. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i 7/3 oraz nr [...] przy ul. [...] w G.. P. z dnia [...] maja 2014 r. skarżący A. i R. V., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skarżący stwierdzili, że budowa obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę oddziałuje na ich działkę, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oddziaływanie na nieruchomość skarżących będzie powodowana hałasem z uwagi na bliskość rampy załadunkowej dostawczych samochodów ciężarowych. Oprócz tego hałas będą generowały prace i urządzenia towarzyszące budowie planowanej inwestycji oraz wentylatory cyrkulacji powietrza i klimatyzacji wewnątrz budynku handlowego i agregatory prądotwórcze. Wnioskodawcy zwrócili uwagę na wiążący charakter decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy, w ramach której zostali uznani za stronę postępowania oraz w której to decyzji wskazano, że kwestia hałasu powinna być badana w postępowaniu przed organem wydającym pozwolenie na budowę (str. 5). We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy zarzucili, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem § 323, § 324, § 325 ust. 1 oraz § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.2014.112). Wnioskodawcy zwrócili również uwagę na natężenie ruchu związanego z planowaną inwestycją i na emisję spalin. W ich ocenie sporna decyzja została wydana z naruszeniem § 309 pkt 1, 2, 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690), z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U.2012.1031), dalej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.2007.75.493). Z powyższych względów wnioskodawcy wskazali na naruszenie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego. Podnosząc powyższe skarżący uznali, iż Prezydent bezpodstawnie pominął ich jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę. Prezydent G., po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaną przez siebie ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Organ uznał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda decyzją z [...] października 2014 r. nr [...].IŚ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwanej w skrócie "Prawem budowlanym"). Organ przeanalizował odległości działki zainwestowania od granicy działki odwołujących się oraz od istniejącego na tej działce budynku gospodarczego i powołał się na analizę hałasu przemysłowego emitowanego przez projektowaną inwestycję podając, że eksploatacja obiektu nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie: - § 309 pkt 1, 2, 5 i 9 oraz § 323, § 324, § 325 ust. 1 oraz § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690); - przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U.2012.1031); - przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227); - ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.2007.75.493); - art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprzedstawienie w decyzji z dnia 4 czerwca 2014 r. wyników analizy hałasu przemysłowego emitowanego przez projektowany budynek i stwierdzenie, że inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. - art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego, - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę umożliwia lokalizację obiektu, który w formie architektonicznej, skali urbanistycznej i funkcji nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa z uwagi na otoczenie wyłącznie budynkami mieszkalnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1356/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił ww. skargę. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego WSA podniósł, że jest to regulacja szczególna, o węższym zakresie niż art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony. Zdaniem Sądu, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy było ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy sporna inwestycja w postaci budynku handlowego wraz z infrastrukturą będzie oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, a więc konieczne było wskazanie konkretnych norm prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich działek. Organy w przedmiotowej sprawie takich ograniczeń nie dostrzegły, a argumenty odwołujących uznały za nieuzasadnione. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji. W wyniku rozpatrzenia złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2347/15 uchylił ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając obecnie zasadność skargi Sąd musi mieć też na względzie, że sprawa została mu przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, stosownie do art. 190 p.p.s.a., że Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności Sąd jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie kluczowej dla sprawy kwestii pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 17 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2347/15) analizując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14 – LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Wskazując na argumentację zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r., że eksploatacja planowanej inwestycji nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy normy zostały przekroczone. Nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość ta jest w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na względzie powyższą wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też zawarte w wyroku NSA wskazania co do dalszego postępowania, Sąd przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu w postaci "Analizy hałasu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowego na działkach nr [...] obr. 31 oraz nr [...] obr. 8 w G. przy ul. [...]" (sporządzonej przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko oraz projektanta z zakresu ochrony środowiska – Kierownika Laboratorium Badań Hałasu i Drgań). Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość będąca własnością skarżących – działka nr [...] przy ul. [...] w G., znajduje się w obszarze, w którym będzie występowało oddziaływanie w postaci emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji, na której budowę zezwolił Prezydent G. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. W szczególności, na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, przy użyciu tego samego programu komputerowego do analizy hałasu, jaki był używany przez projektanta projektu budowlanego, w "Analizie ..." wskazano, że na nieruchomość skarżących będzie oddziaływał hałas na poziomie 39,4 – 43 dB (str 2, str. 4). Należy zauważyć, że są to informacje zbieżne z analizą hałasu zawartą w projekcie budowlanym (załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r. – "Projekt architektoniczno – budowlany" "Architektura" str. 45 i str. 51 – dane dla punktów pomiarowych Po 1 i Po 2 wyznaczonych na budynku znajdujących się na nieruchomości skarżących). W zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że okoliczność, iż eksploatacja obiektu nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na nieruchomość skarżących jest jednoznaczna z brakiem przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - organ kierował się błędną interpretacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano, samo stwierdzenie, że nieruchomość będzie objęta oddziaływaniem np. w postaci hałasu, nawet nie przekraczającym obowiązujących norm – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza, że właściciele takiej nieruchomości są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik kontrolowanej sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie mieli statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r., a tym samym nie jest spełniona przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. , należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę kierując się powyższym stanowiskiem Sądu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz nakład pracy pełnomocnika związany z ponownym rozpatrywaniem sprawy.