II SA/Bd 785/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. J. W. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła skargę na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] (zwanego dalej "Dyrektorem WORD") z [...] lipca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż Dyrektora z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia Skarżącej informacji publicznej w zakresie udostępnienia nośnika z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu, który odbył się [...] października 2023 r. – osoba zdająca J. W.. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2023 r., powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, zwanej w skrócie "u.d.i.p.") wniosła do Dyrektora WORD wniosek o udostępnienie nośnika z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu, której była uczestniczką jako osoba zdająca. Wnioskodawczyni wskazała, że w połowie listopada miała wprawdzie możliwość zapoznania się z nagraniem (podczas prowadzonego przez Urząd Marszałkowski postępowania odwoławczego), jednakże po obejrzeniu nagrania pojawiły się nowe wątpliwości dotyczące prawidłowego zachowania egzaminatora. Egzamin został wprawdzie unieważniony, ale nie to jest istotną problemu. Chodzi o uzasadnione podejrzenie, że ujawnione nieprawidłowości wykraczają poza odpowiedzialność dyscyplinarną. Zostało także naruszone dobro Skarżącej, wobec czego przepisy prawa cywilnego dają jej możliwość dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Dyrektor WORD decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, a następnie po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] "podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie". W wyniku rozpatrzenia skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] maja 2024 r. sygn. II SA/Bd 224/24 uchylił decyzję Dyrektora WORD z [...] stycznia 2024 r. wskazując, że decyzja ani nie zawiera rozstrzygnięcia (sentencji) przewidzianego wymogami prawa (art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w skrócie "k.p.a.", nie zna bowiem takiego rozstrzygnięcia jak "podtrzymanie dotychczasowego stanowiska w sprawie") ani nie jest uzasadniona w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej Dyrektor WORD wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...]/ [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2023 r. Dyrektor wskazując, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych – podniósł, że przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach dopuszcza wyłącznie przeglądanie zapisu z egzaminu. Zdaniem Dyrektora wykładnia językowa i celowościowa wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że regulator używając sformułowania "przeglądać" miał na celu ograniczenie rozpowszechniania do obrotu nagrań z egzaminów. WORD jest zatem uprawniony wyłącznie do umożliwiania przeglądania nagrania. Ponadto zdaniem Dyrektora nośnik z nagraniem przebiegu egzaminu nie stanowi informacji publicznej. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (tak wyrok NSA OZ w Katowicach z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02). Przedmiotowy nośnik dotyczy sprawy prywatnej i mimo że jest to osoba odwołująca się, to nie może być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na decyzję Dyrektora WORD z [...] lipca 2024 r. J. W. podtrzymała żądanie udostępnienia nagrania egzaminu. Skarżąca zauważyła, że wszystko co miało miejsce w trakcie trwania egzaminu podlega ograniczeniu wyłącznie w ramach wizerunku osoby zdającej, która nie jest osobą publiczna. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie nagrania złożyła osoba zdająca - osoba, której wizerunek jest chroniony. Ochrona wizerunku danej osoby przed nią samą nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Skarżąca opisała także działania swoje i swojego ojca w celu uzyskania nagrania z przebiegu egzaminu. Podniosła, że wprawdzie w trakcie postępowania odwoławczego umożliwiono jej zapoznanie się z aktami i wykonanie zdjęć dokumentacji, ale odmówiono skopiowania nagrania, które zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. również jest elementem materiału dowodowego. Skarżąca przytoczyła także, w ślad za poprzednią skargą do Sądu Administracyjnego, przebieg egzaminu praktycznego na prawo jazdy w którym uczestniczyła, ze wskazaniem błędów egzaminatora, w tym dotyczących oceny prędkości pojazdu na odcinku z ograniczeniem prędkości. Skarżąca podniosła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na rozporządzenie tj. prawo niższego rzędu niż ustawa. Skarżąca podniosła, że wnioskowana informacja może pozwolić na potwierdzenie jej przypuszczeń co do kwalifikowania stwierdzonych uchybień jako naruszeń wskazanych w art. 271 § 1, 231 § 1 i 286 § 1 k.k. oraz złożenie stosownego zawiadomienia w Prokuraturze Rejonowej w B.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć istotny (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej podjętej decyzji, jednakże nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że rzeczywiście istnieje podstawa prawna stosownie do której organ powinien podjąć rozstrzygnięcie takie, jak wskazano w sentencji zaskarżonej decyzji. Przed wskazaniem właściwej, istniejącej podstawy prawnej należy wskazać, że błędna jest ocena organu, jakoby nagranie z przebiegu części praktycznej egzaminu dotyczyło sprawy "prywatnej". Jak wynika z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 z późn. zm.) osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi podlega sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Egzamin nie jest zatem "prywatny" ale "państwowy", w trakcie którego obywatel jest poddany sprawdzeniu kwalifikacji nie przez "prywatnego" egzaminatora, ale przez egzaminatora, który musi spełniać określone wymagania ustawowe i jest wpisany do ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez przedstawiciela administracji publicznej jakim jest marszałek województwa (art. 58 ustawy o kierujących pojazdami). tj. jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Charakteru "publicznego" nie wyłącza okoliczność, że owa sprawa publiczna dotyczy sprawy indywidualnej tj. sprawy jednej obywatelki czy jednego obywatela. Przyjmując zaś tok myślenia organu należałoby uznać, że każda sprawa dotycząca pojedynczego obywatela jak np. sprawa przyznaniu mu świadczenia z pomocy społecznej, wymeldowania czy udzielenia pozwolenia na budowę to sprawa "prywatna". Zauważyć także należy, że w momencie orzekania przez organ nie obowiązywało już wskazane w decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. poz. 1206 z późn. zm.). Zostało ono zastąpione od 1 stycznia 2024 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. poz. 2659 z późn. zm.). Tym niemniej regulacja, która poprzednio była ujęta w § 6 ust. 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2019 r. została w istocie powtórzona w treści § 7 ust. 3 rozporządzenia z 23 listopada 2023 r. Także w nowym rozporządzeniu, tak jak zwraca na to uwagę organ, wskazany przepis określa krąg osób które mogą jedynie "przeglądać" zarejestrowany przebieg części praktycznej egzaminu. Niezależnie od powyższego słusznie Skarżąca wskazuje, że przepis rangi podustawowej, jakim jest ww. przepis rozporządzenia, nie może uchylać przepisu rangi ustawowej, a więc także przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozporządzenie jest bowiem aktem hierarchicznie niższym od ustawy – jest aktem wykonawczym do ustawy, a tym samym jako akt podustawowy musi być zgodne z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującymi o nadrzędnej mocy prawnej wobec ustaw (por. art. 87 i art. 92 Konstytucji RP oraz komentarz do art. 92 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023). Tym niemniej należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Innymi słowy – jeżeli istnieje regulacja szczególna względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, to informacja publiczna jest udostępniana nie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale na zasadach wskazanych w owej ustawie szczególnej. Mając powyższe na uwadze z jednej strony należy zauważyć, że przepisem rangi ustawowej wypowiadającym się odnośnie udostępniania informacji z egzaminu państwowego, a konkretnie udostępniania zapisu z przebiegu praktycznej części tego egzaminu, jest art. 54b ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym ośrodek szkolenia kierowców będący w posiadaniu zapisu z przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego przeprowadzonego pojazdem tego ośrodka nie może rozpowszechniać tego zapisu. Zakaz ten jest wprawdzie kierowany wyłącznie do ośrodka szkolenia kierowców, ale udostępnienie zapisu w trybie udostępnienia informacji publicznej umożliwia właśnie rozpowszechnianie zapisu. Zakaz ten należy wobec tego rozmieć w ten sposób, że dotyczy on wszystkich sposobów rozpowszechniania – w tym poprzez udostępnianie informacji publicznej. Z drugiej strony należy zwrócić uwagę na charakter prawny zapisu z przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wypowiedziany przez tutejszy Sąd w wyroku z 24 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 415/23, że "nagranie z przebiegu egzaminu praktycznego jest dowodem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie podlega przepisom tego kodeksu, także jeżeli chodzi o kwestie związane z jego udostępnieniem. Wprawdzie art. 73 § 1 k.p.a. nie odnosi się do nowoczesnych nośników informacji, na których mogą być utrwalone dowody w postępowaniu administracyjnym (jak np. płyty CD, DVD), jednak pod pojęciem "notatek, kopii i odpisów" zawartych w tym przepisie należy także rozumieć wykonanie przez stronę kopii takiego właśnie nośnika czy też wydania jej z akt kopii takiego zapisu o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem." Jak zaś zgodnie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych – niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w trybie kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2023 r. sygn. III SAB/Gl 50/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2019 r. sygn. I OSK 2166/18, postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 790/12, postanowienie NSA z 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 771/11 – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powyższy pogląd podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Tak więc możliwość udostępnienia Skarżącej nagrania egzaminu w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. wyłącza możliwość stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że wskazanym wyżej wyrokiem z 24 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 415/23 zapadłym w wyniku rozpatrzenia skargi J. W., WSA w Bydgoszczy uchylił postanowienie organu odmawiające wydania Skarżącej kopii płyty DVD zawierającej nagranie z egzaminu praktycznego na prawo jazdy. Otwiera to zatem Skarżącej drogę do otrzymania przedmiotowego nagrania w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Ze względu na powyższe, uznając, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.