II SA/Bd 788/16

Dnia 28 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 roku sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody K-P z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. H. Z. (zwany dalej "skarżącym") dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. na funkcję mieszkalno – biurową. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Prezydent M. T. wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia skarżącego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze, na którym obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dotycząca obszaru oznaczonego symbolem P 55 ZD, położonego w trójkącie ulic: Przy Grobli, Nieszawskiej i Zagrodowej, zatwierdzonego Uchwałą nr 754/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 26 kwietnia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 10 października 2001 r. nr 77, poz. 1460). Działka nr [...] z obrębu [...] położona jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem: P 55 ZD , dla której ustalenia brzmią: przeznaczenie podstawowe: ogrody działkowe, funkcja uzupełniająca: zabudowa zagrodowa. Organ wskazał, że do dnia wydania decyzji przedmiotowy plan jest obowiązujący, a definicja zabudowy zagrodowej nie uległa zmianie. Organ podsumował, że zmiana sposobu użytkowania, objęta zgłoszeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie z uwagi na jej wydanie po ustawowym terminie. Wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wysłana przez organ dnia [...] marca 2016 r., stąd też kwestionuje datę faktycznego jej wydania na dzień [...] stycznia 2016 r. Wojewoda K. - P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.) i wskazał, że stosownie do art. 71 ust. 4b w zw. z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r., poz. 1830) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do Prezydenta M. T. w dniu [...] stycznia 2016 r., decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana przez organ w dniu [...] stycznia 2016 r., i nadana w placówce pocztowej dnia [...] lutego 2016 r., (dowód: potwierdzenie nadania z książki nadawczej urzędu - k. 45, wydruk ze śledzenia przesyłek - k. 46, zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki z podwójnym awizem - k. 47 akt administracyjnych). Zdaniem Wojewody decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. została wydana w terminie określonym w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że skarżący nie podjął przesyłki nadanej dnia [...] lutego 2016 r., przez okres 14 dni od dnia pierwszego awiza, a więc do dnia [...] lutego 2016 r. (dowód: przesyłka zawierająca decyzję organu wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru z podwójnym awizem - k. 47 akt administracyjnych). Zdaniem organu odwoławczego nie jest to jednak ustalenie wystarczające do przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego z art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."). W jego ocenie dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwalała na taką konstatację. Zarówno koperta z pieczątką "zwrot nie podjęto w terminie", jak i odwrót zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawierają informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce (gdzie zamieścił zawiadomienie o przesyłce). Natomiast odnotowanie wyłącznie informacji o przyczynie zwrotu przesyłki, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Z uwagi na powyższe organ I instancji [...] marca 2016 r., ponownie nadał przesyłkę zawierającą decyzje z dnia [...] stycznia 2016 r., która została skutecznie doręczona dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda podał, że w rozpatrywanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do Prezydenta M. T. w dniu [...] stycznia 2016 r., decyzja o wniesieniu sprzeciwu została nadana w placówce pocztowej dnia [...] lutego 2016 r., a zatem w terminie określonym w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zarzut wydania decyzji o sprzeciwie po upływie terminu tutejszy organ uznał za niezasadny. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. na funkcję mieszkalno - biurową jest art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji uwzględnił, iż budynek gospodarczy przy ul. [...] w T. (działka nr [...] obręb [...]), którego dotyczy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, położony jest w obszarze, który objęty jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. T. dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem P 55 ZD, położonego w trójkącie ulic: Przy Grobli, Nieszawskiej i Zagrodowej, zatwierdzonego uchwałą nr 754/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 26 kwietnia 2001 r., (Dz.U. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 30 października 2001 r., nr 77, poz. 1460). W § 2 powołanej wyżej uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem P 55 ZD ustalono przeznaczenie podstawowe - ogrody działkowe, oraz funkcję uzupełniającą – zabudowę zagrodową. Legalna definicja zabudowy zagrodowej znajduje się w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.). Zgodnie z tą definicją przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W definicji tej nie mieści się budynek mieszkalno - biurowy, objęty przedmiotowym zgłoszeniem. Stosownie do powyższego Wojewoda zgodził się z organem I instancji, iż zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. [...] w T. (działka nr [...], obręb [...]) na funkcję mieszkalno - biurową, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję Wojewody złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, podobnie jak w odwołaniu, że decyzja organu I instancji została wysłana przez organ dnia [...] marca 2016 r., tj. po upływie terminu 30 dni. Ponadto nawiązując do decyzji z dnia [...] września 2006 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę stwierdził, że wnioskował na realizację 2 budynków mieszkalnych to został zmuszony do budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na definicję zabudowy zagrodowej. W opinii skarżącego z tej definicji wynika, że nie ma mowy o ograniczeniach do budowy jednego budynku mieszkalnego, gospodarczego czy inwentarskiego lecz jest mowa o budynkach w liczbie mnogiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu skarżącego zawartego zarówno w odwołaniu, jak i skardze, kwestionującego prawidłowość zastosowania przez organ wskazanego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ww. ustawy zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Istotne, zatem jest jaką datę należy uznać za datę wniesienia sprzeciwu: wydania decyzji, jej doręczenia (jak to podnosi skarżący) czy też wysłania decyzji o sprzeciwie (jak to stwierdził organ odwoławczy). Kwestia zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu jest zagadnieniem spornym w orzecznictwie na tle cytowanego przepisu, jak też przepisu art. 30 ust. 5 stanowiącego o wniesieniu sprzeciwu w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za stanowiskiem, według którego dla zachowania terminu wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona doręczona już po upływie terminu (wyroki NSA z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10, z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 462/11). Należy również mieć na uwadze, że stosownie do art. 71 ust. 4b w zw. z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r., poz. 1830) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do Prezydenta M. T. w dniu [...] stycznia 2016 r., decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana przez organ w dniu [...] stycznia 2016 r., i nadana w placówce pocztowej dnia [...] lutego 2016 r., (dowód: potwierdzenie nadania z książki nadawczej urzędu - k. 45, wydruk ze śledzenia przesyłek - k. 46, zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki z podwójnym awizem - k. 47 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r., znak:[...] została wydana w terminie określonym w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zarzut wydania decyzji o sprzeciwie po upływie terminu tutejszy Sąd uznał za niezasadny i w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, który w sposób precyzyjny i wyczerpujący przedstawił je w uzasadnieniu. W następnej kolejności ocena zasadności skargi sprowadza się do rozważenia czy zgłoszony zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. na funkcję mieszkalno - biurową jest zgodny z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się należy, zatem z organem odwoławczym, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zgodności inwestycji w tym zakresie z miejscowym planem, w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr 754/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 26 kwietnia 2001 r., (Dz.U. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 30 października 2001 r., nr 77, poz. 1460). Zgodnie z § 2 powołanej wyżej uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem P 55 ZD ustalono przeznaczenie podstawowe - ogrody działkowe, oraz funkcję uzupełniającą – zabudowę zagrodową. Definicja zabudowy zagrodowej jest zawarta w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.). Zgodnie z tą definicją przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W definicji tej jak słusznie zauważył organ nie mieści się budynek mieszkalno - biurowy, objęty przedmiotowym zgłoszeniem. Choć skarżący w skardze wskazał, że organ wydał w dniu [...].09.2006 r. decyzję znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla inwestycji: budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolno stojącego i budynku gospodarczego na działce nr [...] (obecnie nr [...]) położonej przy ul. [...] w T. to on nie zgadza się z przejętą przez organ wykładnią pojęcia zabudowa zagrodowa, ponieważ w jego ocenie w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mowa o budynkach w liczbie mnogiej. Należy podzielić ten pogląd skarżącego, ale tylko częściowo, ponieważ skarżący zrealizował budowę dwóch ww. budynków, co wypełnia kryteria liczby mnogiej to już przekształcenie budynku gospodarczego w budynek mieszkalno – biurowy doznaje ograniczenia wynikającego z ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Torunia z dnia 26 kwietnia 2001 r. Poza tym należy również zauważyć, że powoływanie się przez skarżącego na to, że wystąpił on z wnioskiem o budowę dwóch budynków mieszkalnych, a został zmuszony do budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w oparciu o decyzje z dnia [...] maja 2006 r. jest bezzasadne, ponieważ rozpoznawana sprawa nie dotyczy tejże decyzji tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę lecz sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Reasumując powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.