II SA/Bd 803/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi spółki M. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę. Po przeprowadzeniu kontroli w spółce A. sp. z o.o. w T., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...], w której zawarł 11 nakazów, w tym m.in. nakaz określony w pkt 9 wskazanego rozstrzygnięcia, w którym to podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 404, dalej powoływana jako ustawa o PIP), art. 94 pkt 5, art. 85 § 1,. art. 86 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 1998r., Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej powoływana jako K.p.) nakazał ww. spółce wypłacić wskazanym z imienia i nazwiska 86 pracownikom wynagrodzenie za pracę za miesiąc styczeń 2012 r., w tym m.in. E. B. w kwocie [...] zł, M. G. w kwocie [...]zł, B..K. w kwocie [...] zł, W. L. w kwocie [...] zł, J.. L. w kwocie [...] zł, H. L. w kwocie [...] zł, M. M. w kwocie [...] zł, I. M. w kwocie [...] zł, G. R. w kwocie [...], A. W. w kwocie [...] zł, E. H. Z. kwocie [...] zł, M. M. w kwocie [...] zł, jednocześnie wskazując, że nakaz ten podlega natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że pracodawca nie wypłaca wynagrodzeń w terminach, ustalonych w zakładzie pracy jako: 10 dzień każdego miesiąca dla pracowników na stanowiskach opłacanych godzinowo i dla pracowników wynagradzanych miesięcznie na 1 dzień dnia roboczego miesiąca. Zaznaczając, że kontrola wykazała, że za miesiąc styczeń 2012 r. pracodawca nie wypłacił wynagrodzenia 86 pracownikom na łączną sumę [...] zł, stwierdził, że takie postępowanie narusza wynikający z art. 94 pkt 5 kp i znajdujący potwierdzenie w art. 85 i art. 86 i art. 22 kp. obowiązek pracodawcy do terminowego i prawidłowego wypłacania wynagrodzenia za pracę. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi naruszenie art. 77 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącej spółki związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 11 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania, art. 159 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na złą sytuację finansową spółki oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Podkreśliła, że jedynym istotnym składnikiem majątkowym spółki jest jej nieruchomość, która jednak obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie jej wartość, a także że cały majątek obrotowy spółki jest przedmiotem egzekucji. Zaznaczyła, że pomimo złej sytuacji finansowej podejmuje kroki zmierzające do wykonania nakazu Inspektora Pracy, realizując stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem w celu utrzymania miejsc pracy. Strona przyznała, że wydanie decyzji uzasadnione jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ I instancji określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę złej sytuacji finansowej spółki. Właśnie ze względu na tą sytuację spółka nie była w stanie zabezpieczyć we wskazanym terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie i stwierdziła, że zasadnym byłoby określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania przez spółkę. Odwołująca wskazała również, że na dzień wniesienia odwołania wysokość zobowiązań pieniężnych objętych nakazem legła częściowemu obniżeniu na skutek wypłacenia na rzecz pracowników zaliczek na poczet zaległych wynagrodzeń. Odwołanie zostało rozpatrzone przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. oddzielnie w stosunku do każdego z 11 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu I instancji. W stosunku do nakazu zawartego w pkt 9 organ odwoławczy wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr [...], którą na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP uchylił nakaz w części w stosunku do E. B., M. G., B. K., W. L., J. L., H. L., M. M., I. M., G. R., A. W., W. W., H. E. Z. i M. M. i w tym zakresie orzekł o nakazie wypłaty przez spółkę wynagrodzenia za pracę za miesiąc styczeń 2012 r. pracownikom: E. B. w kwocie [...] zł, B. K. w kwocie [...] zł, W. L. w kwocie [...] zł, J. L. w kwocie [...] zł, G. R. w kwocie [...] zł, A. W. w kwocie [...] zł oraz H. E. Z w kwocie [...] zł, natomiast w pozostałej części orzekł o utrzymaniu zaskarżonego nakazu w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na częściowe uwzględnienie, lecz podniesione przez spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego nakazu. Odnosząc się do zarzutu objęcia nakazem byłych pracowników, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja dotyczy jedynie pracowników zatrudnionych w spółce w dniu podpisania protokołu z kontroli. W kwestii zawartego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności, organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów oraz poglądów doktryny jednoznacznie wynika, że trudności ekonomiczne, nawet niezawinione przez pracodawcę, nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, gdyż w stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i w związku z tym przerzucanie go na pracowników jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem, ci ostatni odpowiadają bowiem tylko za sumienność i staranność przy wykonywaniu pracy, a nie za ekonomiczne efekty zakładu pracy. Ustosunkowując się do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia braku możliwości jej natychmiastowego wykonania, wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną nakazu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jednoznacznie stanowi, że nakazy w tych sprawa podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i w związku z tym wydanie decyzji terminowej, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Co do zarzutu naruszenia art. 159 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 §1 pkt 5 K.p.a. w związku z niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, organ stwierdził, że trudności ekonomiczne spółki, a zatem względy ekonomiczne nie stanowią w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przeszkody powodującej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto organ podkreślił, że spółka nie wystąpiła do Okręgowego Inspektora Pracy, jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, zaś on nie widzi podstaw do zastosowania art. 159 §1 K.p.a. z urzędu. Przytoczone argumenty w ocenie organu drugiej instancji uzasadniają twierdzenie, iż nakaz zawarty w pkt 9 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był uzasadniony i zgodny z prawem, jako że świadczenia objęte nakazem były bezsporne, a co za tym idzie należne, dlatego też nie zaistniały przesłanki do przychylenia się do wniosku strony odwołującej się o uchylenie nakazu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem terminu wykonania nakazu możliwego do wykonania. Z uwagi jednak na zmianę stanu faktycznego po zakończeniu kontroli inspektora pracy, należało jak wyjaśnił organ skorygować treść decyzji, poprzez usunięcie z niej pracowników, których należności zostały uregulowane w całości oraz poprzez obniżenie kwot wynagrodzeń pracowników którym wypłacono je w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję spółka wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 404). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do jej zadań należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za prace i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10. ust 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, a w szczególności art. 94 pkt 5 kp, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję o którym mowa w art. 11 pkt 7.). Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, bowiem kompetencje w tym zakresie ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek wobec pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń wynikających ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że jak wskazano wyżej inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały ku temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego – niż natychmiastowy – terminu wykonania (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. Lex 663848). W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionych w nakazie pracowników w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconych im wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłaszania jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń w nim zawartych. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. – Odział w T. do podjęcia działań, o których mowa w ar 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie wywiązała się z zawartych z pracownikami umów w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 kp. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zostało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Weryfikacja natomiast przez organ odwoławczy wydanego w sprawie nakazu wynikała jedynie ze zmiany stanu faktycznego jaki zaistniał po zakończeniu kontroli przez inspektora pracy i sprowadzała się wyłącznie do skorygowania jego treści poprzez usunięcie z niego pracowników, których należności zostały w tym czasie uregulowane w całości oraz poprzez obniżenie kwot wynagrodzeń należnych pracownikom, którym po przeprowadzeniu kontroli wypłacono je w części. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikom wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniem skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialności pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tą szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny o nadaniu decyzji z art. 11. pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Należy wziąć pod uwagę także okoliczności, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy kpa stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie, poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 §1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. będącej efektem finansowych trudności spółki. Należy wskazać, że zgodnie z teścia art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu, względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub nieumożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w myśl art. 156 §1 pkt 5 K.p.a. Przyjęcie bowiem poglądu przeciwnego oznaczałoby przesunięcie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które – jak wynika z przepisów prawa pracy – obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym należy także zauważyć, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty, nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu i skardze, spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. powinna mieć charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym zarzucana wada decyzji określonej nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 K.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270) orzekł o oddaleniu skargi.