II SA/Bd 804/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z [...] marca 2018 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...](dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] marca 2018 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ł., obręb Ł. , gmina S.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Dnia [...] września 2015 r. zostało wszczęte postępowanie na złożony dnia [...] marca 2014 r. wniosek P. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniami kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na budynek inwentarski na nieruchomości nr [...] w Ł.. W toku postępowania Burmistrz S. dwukrotnie wydawał decyzje odmowne – w dniu [...] marca 2015 r. i [...] maja 2016 r. Obie te decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzjami z [...] maja 2015 r. i [...] lica 2016 r.). Organ I instancji dwukrotnie również zawieszał postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (postanowienia wydane zostały [...] stycznia 2016 r. oraz [...] marca 2016 r.) z uwagi na podjęcie uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również te postanowienia zostały uchylone przez organ odwoławczy, który stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania. W dniu [...] listopada 2016 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozpoznaniu której wyrokiem z [...] lipca 2017 r. stwierdzono, że Burmistrz S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] lutego 2018 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J. . Z uwagi na powyższe Burmistrz S. wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przyjmując, że zaistniała przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego - tj. art. 7 i art. 105 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie w sposób rażąco naruszający przepisy procesowe postępowania oraz słuszny interes inwestora. Odwołujący zarzucił organowi I instancji nie wyjaśnienie przyczyn faktycznych umorzenia postępowania, a także prowadzenie postępowania z wyraźnym naruszeniem zasad bezstronności i proporcjonalności. W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest dopuszczalne jedynie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podkreśliło, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w Ł. doszło do zmiany sytuacji faktycznej i prawnej uzasadniającej przyjęcie istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Kolegium stwierdziło stanowczo, że z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalnym stało się dalsze merytoryczne procedowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (między innymi na wyrok NSA z 16 lutego 2011 r. wydany w sprawie II OSK 317/10). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji – zarzucając jej: - naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania – tj. art. 2 oraz art. 20 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 105 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie w sposób rażąco naruszający przepisy procesowe postępowania oraz słuszny interes inwestora oraz poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, jak również własności prywatnej (a to w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego), - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z wyraźnym naruszeniem słusznego interesu inwestora, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego – w szczególności brak wyjaśnienia przyczyn faktycznych umorzenia postępowania, - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez dostatecznego umotywowania podejmowanych w jego trakcie działań – co doprowadziło do wydania decyzji bez jej uzasadnienia w sposób przekonywający. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz domagała się zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia skargi wniesionej przez inwestora na uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie – podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 29 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawiesił postępowanie zgodnie z wnioskiem skargi. Wyrokiem z 14 listopada 2018 r. wydanym w sprawie II SA/Bd 544/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Strzelnie nr XXXIV/266/2018 z dnia 9 lutego 2018 r. w części obejmującej ustalenia dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego o nr ewid.[...] w miejscowości Ł.. Wyrok jest prawomocny. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny – po podjęciu zawieszonego postępowania - zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. W tak zakreślonych granicach Sąd rozpoznający sprawę uznał zasadność wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżący dążył do wyeliminowania przeszkody uniemożliwiającej wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ł. – powołując się na postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] lutego 2018 r. nr [...]. Na dzień wyrokowania powyższa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego w części obejmującej ustalenia dla terenu obejmującego działkę inwestycyjną o nr ewid.[...] w miejscowości Ł.. Nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej części została stwierdzona prawomocnym wyrokiem tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 544/18. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. - stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy pojawiły się okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Działka na której przewidywano realizację inwestycji została bowiem objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p."), które stanowią, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje bowiem w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym od chwili wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Strzelnie nr XXXIV/266/2018 postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło być kontynuowane. Wobec jednak stwierdzenia nieważności powyższej uchwały i jej wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą ex tunc (w części obejmującej działkę inwestycyjną objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) w sprawie zachodziła konieczność rozważenia wpływu tej okoliczności na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności, dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, a ocena ta jest dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu jednakże w niniejszym postępowaniu z uwagi na bezwzględną treść przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p oraz charakter rozstrzygnięcia podlegającego kontroli Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny oraz faktyczny obowiązujący w dniu wyrokowania. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu nie sposób było pominąć okoliczności stwierdzenia w części nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do dalszych rozważań i kwestii skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla legalności zaskarżonej decyzji to podkreślenia wymaga to, że przepisy prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie stanowiły podstawy prawnej wydanej decyzji o umorzeniu postępowania - a jedynie przepis art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania nie spowodowało żadnych sutków materialnoprawnych. Przeszkodą rozpoznania sprawy co do jej istoty nie były regulacje zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane dla działki należącej dla skarżącego, ale sam fakt wejścia planu w życie (jego uchwalenie, publikacja) – fakt jego obowiązywania. Wejście w życie aktu prawa miejscowego ma charakter zdarzenia prawnego, ale również stanowi zdarzenie ze sfery faktów albowiem dla decyzji o umorzeniu postępowania skutki stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozciągające się wstecz – tj. do daty podjęcia uchwały) niweczą istnienie przeszkody dla merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano bowiem powyżej jedynie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na określenie sposobów zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując dotychczasowe rozważania można wysnuć wniosek, że stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 lutego 2018 r. bez wątpienia nie może stanowić przesłanki nieważnościowej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zarzucić zaskarżonej decyzji wydania jej bez podstawy prawnej albowiem uchwała utraciła moc po dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a podstawą prawną umorzenia był art. 105 k.p.a., a nie regulacje zawarte w planie. W ocenie Sądu możliwe jest jednak rozważenie istnienia przesłanek do zastosowania trybu wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lib b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tą decyzje w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że postępowanie wznawia się jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie między innymi przez Barbarę Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusza Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl baza CBOSA). Skoro stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zniweczyło przeszkodę w rozpoznaniu wniosku skarżącego co do istoty (pojawiła się nowa okoliczność odnosząca się do faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wydanie zaskarżonego aktu administracyjnego nastąpiło z naruszeniem prawa w jego zobiektywizowanym znaczeniu - a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Jeszcze raz wypada podkreślić, że decyzja umarzająca postępowanie stwierdza jedynie zatrzymanie postępowania, nie kreuje żadnych praw czy obowiązków. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwia zatem kontynuowanie postępowania wywołanego złożeniem wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tym bardziej, że byłby on uprawniony do ponownego złożenia wniosku. Wskazane wyżej naruszenie prawa przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze przyczynę uchylenia obu decyzji zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji mając na uwadze przedstawione wyżej wywody podejmie stosowne czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.