II SA/Bd 817/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. Ś. i E. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r, nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących W. Ś. i E. Ś. kwotę [...](sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda K. – P., po rozpatrzeniu odwołania skarżących E. Ś. i W. Ś., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] – D. z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącej inwestycji pod nazwą "Budowa i przebudowa drogi ulicy [...] w G. – D. (II etap)". W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzja Starosty została skarżącym doręczona [...] marca 2018 r., czego dowodem są zwrotne potwierdzenia przesyłek. Odwołanie zostało złożone dopiero [...] kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego), a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania. Organ podniósł, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 2389/14) , w przypadku tych podmiotów, którym przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, zwanej "specustawą drogową") nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nawet gdyby uznać, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, to dzień publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji powinien być traktowany jako początek terminu na złożenie odwołania. Jak wynika z informacji zawartych w obwieszczeniach Starosty [...] – D. , obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa [...] marca 2018 r., a dzień później czynność obwieszczenia wykonał Urząd M. G. – D.. Na marginesie Wojewoda wskazał, że niezależnie od faktycznej daty zapoznania się z treścią obwieszczanej decyzji w oparciu o treść art. 49 k.p.a. przyjmuje się fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie II SA/Kr 315/14). Wojewoda zaznaczył, że skarżący nie wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do sądu W. Ś. i E. Ś. zarzucając naruszenie art. 49 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli (powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16), że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zdaniem skarżących tym samym NSA potwierdził, że doręczenie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wydaniu decyzji nie powoduje, iż rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Termin ten dla dotychczasowego właściciela nieruchomości rozpoczyna bieg dopiero po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie. Skarżący zwrócili uwagę, że skoro wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu M. nastąpiło [...] kwietnia 2018 r., to 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia upłynęło [...] kwietnia 2018 r. Kolejne 14 dni na złożenia odwołania upłynęło natomiast [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wnieśli odwołanie [...] kwietnia 2018 r., a więc w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotne w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w skrócie "specustawa drogowa") zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z 27 lutego 2017 r. (podjętej w składzie 7 sędziów, sygn. akt II OPS 2/16, publ. w powszechnie dostępnej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - strona internetowa http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) w której wskazał, że stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały NSA zauważył m.in., że "w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej: wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 K.p.a. Odmienny wniosek musiałby w sposób niedopuszczalny zakładać, że posługując się wyrażeniem "pozostałe strony", co w założeniu ma tę kategorię podmiotów różnicować względem wnioskodawcy, ustawodawca nie był konsekwentny." NSA wskazał ponadto, że "skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 K.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Ma to tę konsekwencję, że dla stron, które o wydanej decyzji zawiadomione zostały w drodze publicznego obwieszczenia, wynikający z art. 129 § 2 K.p.a. termin do złożenia odwołania liczony jest na ogólnych zasadach, a więc rozpoczyna się po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, w sposób przedstawiony w części wcześniejszej rozważań." Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Cytowany przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazana uchwała NSA z 27 lutego 2017 r. jest wobec tego dla Sądu w niniejszej sprawie wiążąca. Pomimo zatem doręczenia skarżącym odrębnego zawiadomienia o decyzji Starosty, za termin, którym doszło do zawiadomienia ich o tej decyzji należy uznać termin określony w art. 49 § 2 k.p.a. tj. należy uznać, że zawiadomienie nastąpiło po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o decyzji Starosty. Dopiero od tej daty rozpoczął bieg 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Powyższe oznacza, co słusznie podniesiono w skardze, że - skoro zawiadomienie na tablicach ogłoszeniowych Urzędu M. w G. – D. (najpóźniejsze ogłoszenie z wymaganych przepisami prawa) miało miejsce [...] marca 2018 r., to skutek zawiadomienia skarżących o decyzji nastąpił z upływem [...] kwietnia 2018 r. i dopiero od tego dnia należało liczyć termin 14-dniowy na wniesienie odwołania. Termin ten upływał zatem 27 kwietnia. Wobec tego odwołanie wniesione [...] kwietnia 2018 r. – wbrew stanowisku Wojewody, jest odwołaniem wniesionym w terminie, a tym samym nie zachodziła przesłanka orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) Ze względu na powyższe, uznając, że Wojewoda dopuścił się naruszenie ww. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.