II SA/Bd 818/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy kwotę 3726 (trzy tysiące siedemset dwadzieścia sześć) zł, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta S. ustalił odszkodowanie za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w miejscowości S. K. w następujący sposób: na rzecz I. L. w udziale Ľ części związanym z użytkowaniem wieczystym nieruchomości, w kwocie [...]zł, na rzecz J. G. w udziale Ľ części związanym z użytkowaniem wieczystym nieruchomości w kwocie [...]zł oraz na rzecz I. L. i J. G. w udziale do ˝ części związanym z użytkowaniem wieczystym nieruchomości, nabytym w związku z umową cesji wierzytelności w kwocie [...]zł. Do wypłaty ustalonego powyższej odszkodowania organ zobowiązał Gminę S. K.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił obszerny stan faktyczny poprzedzający wydanie rozstrzygnięcia przywołując okoliczności kilkukrotnego uchylania decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ wyższej instancji i sukcesywnego uzupełniania w związku z tym materiału dowodowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami działkę nr [...] uznać należy za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną kategorii gminnej. W ocenie organu przemawiają za tym wymienione okoliczności: 1. prawo własności Gminy S. K. do działek nr [...] i [...] tworzących korytarzowość około dwudziestometrowej szerokości wspartą korytarzem serwisowym działek o numerach [...] (ul. [...]), gwarantującym ograniczoną dostępność komunikacyjną do przyszłej drogi/ulicy klasy Z, wymaganą przez przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; 2. zapis w prognozie skutków finansowych uchwalenia zmiany w miejscowych planach zagospodarowania dla działek o numerach [...] w S. K.: "Wprowadza się również drogę publiczną zbiorczą, pod którą teren gmina niewątpliwie wykupi"; 3. jak trafnie wskazuje Zarząd Drogowy w S. K. – "wewnątrzmiejski, nieobwodnicowy, co najwyżej średnicowy, łącznikowy charakter przyszłego ciągu komunikacyjnego, z teoretyczną tylko możliwością racjonalnego połączenia z DK 25 i DW 241. Organ stwierdził, że sporządzony w dniu [...] r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości stracił ważność, jednak w związku z tym, iż nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wymienionych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wycena zawarta w operacie jest aktualna i mogła stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Gmina S. K., w której imieniu działał Burmistrz S. K. reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, pismem z dnia [...] r. odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 24 § pkt 1 i 4, art. 25 § 1 pkt 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 86, art. 89 § 2, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie; - art. 2 ust. 2, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej "u.d.p."), poprzez ich niezastosowanie, - art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n."), poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie; - § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430 – dalej "rozporządzenie") w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania Gmina podniosła w pierwszej kolejności, że organ, będąc stroną, rozstrzygał we własnej sprawie, ponieważ to P. S. jest podmiotem, na którego rzecz wnioskodawcy I. L. i J. G. utracili prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Na potwierdzenie twierdzenia o nieprawidłowym zakwalifikowaniu działki jako przeznaczonej pod drogę gminną, skarżąca przedstawiła obszerną argumentację, kontestując m.in. wymienione przez organ I instancji okoliczności przemawiające za przyjętym przezeń rozwiązaniem. Zarzut o braku wyłączenia skarżąca odniosła również do Wojewody [...] podnosząc, że jest to organ potencjalnie zainteresowany w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, przynajmniej z uwagi na ewentualne skierowanie dochodzonych tytułem rekompensaty za wywłaszczenie roszczeń pieniężnych również przeciwko Województwu [...]. Skarżąca zakwestionowała ponadto prawidłowość właściwego w sprawie operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego w sprawie, przywołał treść art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., art. 2 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. K. z dnia [...] r. uchwalono zmianę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście i gminie S. K. dla działek nr [...] i [...], wskazując w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały, iż po punkcie 3 dodaje się pkt 4 w brzmieniu: 4 KDZ: a) przeznaczenie terenu: komunikacja, b) rezerwa terenu szerokości 20,0 m pod docelową drogę publiczną zbiorczą; wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym symbolem tym oznaczona została działka nr [...]. Organ wskazał, że w odpowiedzi na pytanie organu I instancji Zarząd Drogowy w S. K. poinformował, iż uchwałą nr [...] przyjął plan finansowo-rzeczowy przebudowy dróg powiatowych w latach 2009-2015, a w związku z wyczerpywaniem się zakresu rzeczowego ww. uchwały, podjął uchwałę nr [...] przyjmującą kolejny plan rozbudowy dróg powiatowych klasy G, Z i wyjątkowo klasy L oraz dróg gminnych klasy L, D i wyjątkowo klasy Z, przy czym w § 4 ust. 1 symbolem Z oznaczono drogi zbiorcze. Wyjaśniwszy, że w treści żadnego z wymienionych dokumentów nie planowano rozwoju sieci drogowej dróg publicznych kategorii powiatowej, należących do Powiatu S. w zakresie budowy nowych odcinków drogowych, stwierdził, że dla oceny stanu faktycznego kluczowy jest zapis § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] – skoro na etapie uzgodnienia projektu planu z zarządem powiatu, do czego obligował obowiązujący w dniu podejmowania uchwały art. 17 pkt 7 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren przedmiotowej działki nie został określony jako droga kategorii powiatowej, wyklucza to możliwość przypisania własności działki Powiatowi S. Organ podniósł dalej, iż skoro Burmistrz [...] w prognozie skutków finansowych uchwalenia zmiany w miejscowych planach terenów w mieście i gminie S. K. dla działek [...] zawarł informację "wprowadza się również drogę publiczną zbiorczą, pod którą teren gmina niewątpliwie wykupi", to należy przyjąć, że ma ona walor dowodowy, również z tego względu, że informację tę zamieszcza organ wykonawczy gminy. W ocenie organu odwoławczego, o prawidłowości wniosku organu I instancji świadczy również fakt, iż zarówno organ wykonawczy, jak i stanowiący Gminy, podjęły szereg działań mających na celu przygotowanie inwestycji drogowej na wymienionych działkach, przy równoczesnym braku uzgodnień z samorządem szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Organ wyjaśnił końcowo, że wojewoda jest organem administracji rządowej, a nie, jak podnosić ma skarżąca w kontekście postulatu wyłączenia Wojewody [...] od prowadzenia postępowania, samorządowej; że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w art. 154 ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego i w niniejszej sprawie użyty operat opatrzony jest klauzulą poświadczająca tę aktualność; oraz że użyty w sprawie operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony przez uprawniony podmiot, a wybór podejścia i metody wyceny został wystarczająco uzasadniony. Pismem z dnia [...] r. Gmina S. K., w której imieniu działał Burmistrz S. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powtarzając zarzuty naruszenia prawa zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania. W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina najpierw podniosła, że organ odwoławczy de facto nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w sprawie, błędnie przyjmując za organem I instancji, iż działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną o charakterze gminnym. W ocenie skarżącej w postępowaniu należało przeprowadzić dowód z przesłuchania stron, oględzin oraz opinii biegłego na okoliczność wartości wydzielonej działki oraz ustalenia przeznaczenia drogi w przyszłości i sposobu jej użytkowania. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa w zakresie wyłączenia organu skarżąca podniosła, że Powiat S. jest potencjalnie zobowiązany do wypłaty żądanego odszkodowania i dlatego, rozstrzygając w sprawie, działał jako iudex in causa sua – skarżąca wskazała, że uznać należy starostę za stronę postępowania: jest członkiem zarządu powiatu i odpowiada za prawidłowe wykonanie budżetu powiatu, przejście prawa własności działki na rzecz powiatu może skutkować ryzykiem naruszenia przezeń dyscypliny finansów publicznych, a ponadto Powiat S. współuczestniczył w opracowywaniu koncepcji budowy oraz przebiegu obwodnicy południowej S. K.. Dalej stwierdziła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] określona została docelowo jako połączenie istniejących wówczas dróg powiatowych klasy Z między sobą oraz drogą krajową nr 25 i wojewódzką nr 241, co znajduje potwierdzenie w sporządzonej na zlecenie Zarządu Powiatu S. przy współudziale Gmina S. K., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B., Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. oraz Zarządu Dróg Powiatu S. "Analizie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz projekcie koncepcyjnym usprawnień ruchu na podstawowym Układzie ulic K. K., S. K., S. i W.". Ponadto, przebieg drogi publicznej zbiorczej 4 KDZ, przebiegającej przez działkę [...], pokrywa się z wyznaczoną w wówczas obowiązującym studium projektowaną drogą, mającą docelowo łączyć wspomniane drogi klasy Z i drogi nr 25 i 241, a w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia drogi klasy Z powinny odpowiadać drogom wojewódzkim bądź powiatowym, a jedynie wyjątkowo gminnym. Skarżąca podniosła, że w zastanym stanie faktycznym niecelowe byłoby tworzenie z drogi utworzonej na przedmiotowej działce drogi gminnej ze względu na bliskość innej drogi gminnej, że fakt nie zainteresowania przedmiotową działką GDDKiA, samorządu województwa, ZDW w B., powiatu oraz ZD w S. K. nie przesądza o nabyciu jej własności przez gminę. Uznając studium za jeden z najistotniejszych środków dowodowych, skarżąca odmówiła - jako sprzecznym ze studium, planem utworzenia obwodnicy, wybudowaniem ul. [...] oraz zamiarami inwestycyjnymi gminy w 1997 r. - wartości dowodowej uchwałom zarządu województwa oraz powołanej przez organy prognozy skutków finansowych wskazując, że jakiekolwiek zamiary inwestycyjne organów nie mają wpływu na rozstrzygnięcie spornej kwestii. W ocenie skarżącej nieprawidłowy jest wniosek organu, iż okoliczność, że w miejscowym planie nieokreślono terenu spornej działki jako drogi powiatowej, świadczy o jej przeznaczeniu pod drogę gminną. Kontestując prawidłowość oparcia się przez organ na właściwym w sprawie operacie szacunkowym, skarżąca podniosła, że autor operatu w żadnym jego miejscu nie wskazał czy i w jaki sposób faktycznie korygował średnią cenę za m˛ działki z punktu widzenia rangi drogi (gminna, powiatowa, czy wojewódzka); że rzekoma znikoma ilość nieruchomości porównawczych nie wyklucza zastosowania metody komparatystycznej, że wątpliwe jest wybranie do porównania nieruchomości innych niż przeznaczone pod drogi, oraz że, skoro autor operatu przyjął wycenę działki wg aktualnego sposobu użytkowania, to powinien wziąć pod uwagę, że przedmiotowa działka jest działką rolną przeznaczoną na łąkę, a nie działką budowlaną. Skarżąca wskazała, że autor nie dokonał prawidłowej analizy transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi, pismem z [...] r., skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji i jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz przyspieszenie rozpoznania sprawy w miarę możliwości, przedstawiając argumentację uzasadniająca powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przeprowadziwszy kontrolę zaskarżonej decyzji wedle określonych wyżej zasad Sąd doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to powzięte zostało z naruszeniem przepisów prawa, choć większość zarzutów zawartych w skardze uznać należało za chybione. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej o naruszeniu w sprawie określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz U. z 2016 r., poz. 16 - dalej "kpa") przepisów dotyczących wyłączenia pracownika lub organu od udziału i załatwienia sprawy (art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 25 § 1 pkt 1), w związku z brakiem wyłączenia Starosty S. jako organu I instancji od orzekania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy kluczowym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w sprawie było i jest ustalenie na rzecz której jednostki samorządu terytorialnego – gminy czy powiatu – przeszła własność działki o nr ewid.[...] Wskazać należy, że zgodnie z art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n.") decyzję o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wydaje starosta. Oznacza to, że rolę organu prowadzącego to postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on więc organem właściwym w sprawie orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i to bez względu na to, czyją własnością stała się przejęta z mocy prawa pod drogę publiczną nieruchomość (gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa). Zatem z mocy art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta został wyposażony w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Powierzenie zaś organowi jednostki samorządu terytorialnego, a takim z uwagi na funkcjonalne wyodrębnienie jest starosta (por. uchwałę NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1309/16 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z okoliczności, że organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony są one organami osoby prawnej (działają wówczas w charakterze niewładczym, w oparciu o dominium), z drugiej natomiast organami administracji publicznej (działają w oparciu o imperium). Ilekroć więc przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Włączenie więc organu jednostki samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza, że w tym zakresie będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (imperium), i że tym samym nie będzie on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interesu osoby prawnej (dominium) i do działania jako strona postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (patrz ww. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r.). W takim wypadku obowiązuje bowiem zasada, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, w sprawie w której organ tej jednostki właściwy jest do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Jak słusznie podkreślono to we ww. uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r., stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który to był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w I instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Skoro więc z wyraźnej woli ustawodawcy (art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami) właściwym do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - jest starosta, który w tym zakresie działa jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, to tym samym powiat, bez względu na to czyją własnością będzie nieruchomość stanowiąca przedmiot odszkodowania, nie ma statusu strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w takiej sprawie. Brak zaś posiadania w takiej sytuacji przez powiat jako osobę prawną legitymacji procesowej strony w sprawie o odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oznacza, że w konsekwencji nie istnieje możliwości wystąpienia powołanych przez stronę skarżącą okoliczności określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 25 § 1 pkt 1 kpa uzasadniających wyłączenie pracownika czy organu powiatu od udziału i załatwienia sprawy. Działanie w sprawie starosty jako organu administracji publicznej wyłącza możliwości działania powiatu w tej samej sprawie w granicach dominium. To natomiast wyklucza możliwość wystąpienia konfliktu interesów. Podkreślić należy przy tym, że sposób funkcjonowania administracji publicznej wyznacza w szczególności zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są więc działać na podstawie i w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. To zatem przepisy prawa, a nie dochodzenie czy ochrona własnych interesów, determinuje działanie organów, w tym więc i starosty występującego jako organu administracji publicznej. Z powyższych względów nie było więc żadnych podstaw do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o zasadności wyłączenia Starosty S. jako organu I instancji od orzekania w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasłużył również zarzut związany z rzekomo nieprawidłową kwalifikacją dotyczącą kategorii drogi, pod jaką przejęta została z mocy prawa działka nr [...]. Sąd w składzie orzekającym przychylił się do stanowiska organów, iż przedmiotowa działka przejęta została na rzecz budowy drogi gminnej, a więc to gmina zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak wynika z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z brakiem w u.g.n. definicji terminów zawartych w tym przepisie, zakres użytych przez ustawodawcę pojęć należy odczytywać zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 6a i 7 u.d.p. za drogi powiatowe uznaje się drogi niebędące drogami krajowymi lub wojewódzkimi, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Do dróg gminnych zalicza się zaś drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, przez które należy rozumieć drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych następuje odpowiednio na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (drogi krajowe), uchwały sejmiku województwa (drogi wojewódzkie), uchwały rady powiatu (drogi powiatowe) oraz uchwały rady gminy (drogi gminne). Rozstrzygając o zasadności powołanego zarzutu Sąd miał na uwadze przede wszystkim, iż zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uznanie danej okoliczności uznaje się za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jako dowód organ zobowiązany jest dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Przedmiotowa działka nr [...] powstała z mocy decyzji podziałowej Burmistrza S. K. z [...] r., która to decyzja wydzielała m.in. działkę nr [...] z działki nr [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. K. z [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów w mieści i gminie S. K. dla działki m.in. nr [...], uchwalono zmianę ustaleń zawartych w uchwale nr [...] z dnia [...] r., polegającą na dodaniu w § 20 ust. 5 tej uchwały punktu 4 w brzmieniu "4 KDZ: a) przeznaczenie terenu: komunikacja, b) rezerwa terenu szerokości 20,0 m pod docelową drogę publiczną zbiorczą"; działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym symbolem 4KDZ. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, że skoro w myśl obowiązującego w dniu powzięcia uchwały nr [...] art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz lub prezydent, po podjęciu przez organ kolegialny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, zobowiązany był do uzgodnienia projektu planu z zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych, to jeżeli przedmiotowy teren nie został określony jako teren drogi powiatowej, zakwalifikować go należy jako drogę gminną, albowiem gmina nie ma kompetencji do decydowania o przebiegu nowych dróg powiatowych. Powyższe koresponduje zresztą z definicją drogi gminnej z art. 7 u.d.p., ponieważ drogi zamierzonej na przedmiotowej działce, jako tej o znaczeniu lokalnym, niezaliczono do innych kategorii. Na prawidłowość konstatacji organu odwoławczego wskazuje ponadto treść uchwały Zarządu Powiatu S. nr [...] z [...] r. w sprawie planu rozbudowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, z której treści wynika, iż zarząd powiatu nie planował rozwoju sieci drogowej dróg publicznych kategorii powiatowej należących do Powiatu S. w zakresie budowy nowych odcinków drogowych. Przemawiająca na rzecz prawidłowości końcowego stanowiska organu w przedmiotowej kwestii jest też treść sporządzonej przez Burmistrza S. K. prognozy skutków finansowych przyjęcia uchwały nr [...], w której organ ten wyraził przekonanie, że teren, pod którą wprowadzi się drogę publiczną zbiorczą, "gmina niewątpliwie wykupi". O ile co do zasady zgodzić się należy ze skarżącą, i czego nie zanegował również organ odwoławczy, że prognoza skutków finansowych stanowi niewiążącą analizę ekonomiczną, to jednak z racji na specyfikę rozpatrywanej sprawy (tj. brak uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych), uznać należało powyższy akt za, nota bene kolejny, dowód na okoliczność wydzielenia działki pod drogę gminną, również ze względu na charakter podmiotu prognozę tę sporządzającego (organ wykonawczy gminy). Niezależnie od powyższych wywodów zaskarżona decyzja zasłużyła jednak na uchylenie, a to ze względu na stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości dotyczące sporządzonego na potrzeby kontrolowanego postępowania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 152 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), przy czym nieruchomością podobną, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (vide: Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze Lexis Nexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648). Jeżeli chodzi o czynniki decydujące o wartości rynkowej, to przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Należy dodać, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.) Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.), dalej "rozporządzenie", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny (§ 1 pkt 1), sposób sporządzenia, formę i treść operatu szacunkowego (§ 1 pkt 4). W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06; LEX nr 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest posiadanie wiedzy na temat uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a także wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno wynikać z treści sporządzanego operatu. W przeciwnym razie brak byłoby, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1428/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w dniu wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod drogę publiczną, to odszkodowanie za tę nieruchomość odpowiadające wartości rynkowej winno co do zasady być ustalone w oparciu o ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zasadę tę potwierdza § 36 ust. 1 rozporządzenia (mający w sprawie zastosowanie na mocy § 36 ust. pkt 2 tego aktu). Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły, przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza treści właściwego dla sprawy operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż ostateczna wycena nieruchomości nr [...] powzięta została na podstawie sprzecznych założeń metodologicznych. Jak wynika ze strony 21 operatu, biegły, analizując rynek nieruchomości podobnych, do zbioru nieruchomości porównawczych włączył 13 transakcji działkami niezabudowanymi nabywanymi pod drogę (przy odrzuceniu cen skrajnych), uzyskując średnią cenę [...] zł/m˛. Końcowa wycena powzięta została jednak przy uwzględnieniu średniej ceny sprzedaży nieruchomości będących działkami budowlanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z usługami (71.40 zł/ m˛ – str. 30-33 operatu). Jak wcześniej wskazano, wycena przedmiotowej działki winna zostać dokonana w oparciu o ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, a tylko wyjątkowo, zgodnie z § 36 rozporządzenia, może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Skoro zatem treść operatu szacunkowego potwierdza, że na potrzeby wyceny przedmiotowej działki możliwym było pozyskanie danych dotyczących transakcji działkami nabywanymi pod drogę i uzyskanie na ich podstawie ceny średniej, to niezrozumiałym przyjęcie do końcowych obliczeń danych dotyczących transakcji nieruchomościami o odmiennym charakterze. Poprzeć w tym miejscu należy stanowisko powołanego wcześniej wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1354/16, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast - a jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego - domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. W ocenie tej mieści się również weryfikacja prawidłowości wykładni i zastosowania pojęcia nieruchomości podobnych z art. 4 pkt 16 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności biegły winien w sposób wnikliwy wyjaśnić, jakie okoliczności jego zdaniem są istotne z punktu widzenia nabywania terenów pod inwestycje drogowe i jakie czynniki wpływają na wartość takich nieruchomości. Treść operatu sporządzonego na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego nie pozwala uznać, iż stanowił on wiarygodną, prawidłowo sporządzoną ekspertyzę, będącą podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Stwierdzona przez Sąd w sprawie niniejszej niekonsekwencja założeń i wyników zawartych w operacie szacunkowym prowadzi do wniosku, iż w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie to należało więc uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania dotyczące prawidłowej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.