II SA/Bd 824/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] października 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w [...] zgłosił uwagi do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Jak wynika z treści pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] lutego 2017r. wniesione przez pełnomocnika skarżących uwagi na projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lutego 2017 r. i nie zostały uwzględnione. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w [...] wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie zgłoszonych uwag wnioskującej spółki złożonego pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., a zwłaszcza uwzględnienia, że na terenie zajmowanym przez spółkę możliwe jest prowadzenie działalności produkcyjnej zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz rozpatrzenie uwag, które zostały przez organ pominięte w całości bądź w części. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą prawem procedurą, wynikającą z treści art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z treści art. 42 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uwagi oraz wnioski wniesione przez spółkę podlegały rozpatrzeniu, co zostało uczynione. Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), rozstrzygnięcie prezydenta miasta o nieuwzględnieniu uwag dotyczących m.in. projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlegają zaskarżeniu ani w administracyjnym toku instancyjnym (gdyż rozstrzygnięcia tego organu nie są decyzją administracyjną) ani do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. polegającą na odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zgłoszonych uwag do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Przedmiotową odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik zaskarżył w całości oraz zarzucił naruszenie: - art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że na mocy art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przysługuje środek odwoławczy w przypadku nieuwzględnienia uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - przewlekle postępowanie Prezydenta Miasta [...] w związku z pismami kierowanymi przez skarżącą spółkę w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...],, - art. 6-9 kpa i art. 11 kpa poprzez brak merytorycznej odpowiedzi na skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, - bezpodstawne wyeliminowanie z projektu przedmiotowego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] funkcji produkcyjnej dla terenu zajmowanego przez wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sprawa, w której skarżący zarzuca bezczynność, a więc rozstrzygnięcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z uchwalenia aktu prawa miejscowego, nie podlega załatwieniu przez radę gminy w żadnej z form aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., czy też w drodze innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy). Zakwestionowana czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. jest odpowiedzią organu na pismo wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2017 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter stricte procesowy; nie rozstrzyga w najmniejszym stopniu o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania. Co więcej, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. m.in.: postanowienia NSA z: 26 września 2012 r., II FSK 2130/12 i II FSK 1950/12; wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2012 r., IV SA/Gl 551/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl;). W związku z tym należy stwierdzić, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie należy do kategorii aktów, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w szczególności nie należy ono do "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (pkt 4). Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie pismem procesowym organu, stanowiącym element procedury zmierzającej do zaskarżenia wskazanych aktów lub czynności organów administracji publicznej, nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi. Celem zaś wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się wcześniejszą uchwałą z zakresu administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., I OSK 2377/12, LEX nr 1269649). Prawo skargi do sądu administracyjnego przysługuje tylko na akt z zakresu administracji publicznej mający cechy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym pismo organu podjęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Uznając zatem, że sprawa ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. W tym stanie rzeczy nie było podstaw także do rozpatrzenia przez Sąd wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Sąd, na podstawie art. 247 p.p.s.a. odstąpił zatem od merytorycznego jego rozpatrywania. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż o oczywistej bezzasadności skargi świadczy niemożność jej rozpoznania pod względem merytorycznym i w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia, sąd I instancji jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 ppsa, a to z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 28.03.2012 r., II GZ 101/12, LEX nr 1145541.