II SA/Bd 828/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 828/12 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej: "kpa", i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) - zwanej dalej: "Prawo wodne", działając na wniosek L. J., P. N., Z. T., M. W., B. K., A. N., B. M., reprezentowanych przez radcę prawnego C. Ż. w sprawie wydania decyzji o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach położonych we wsi [...], Burmistrz [...] orzekł zobowiązać S. G., zam. [...] ul. [...] do umożliwienia odpływu wody z drenażu usytuowanego na działce nr [...] obręb wsi [...], zakończonego kotłem metalowym w granicy działki nr [...], obręb wsi [...], poprzez wybudowanie studzienki melioracyjnej w miejscu kotła i oczyszczenie drenażu położonego na działce nr [...], który umożliwi odpływ wody z sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja powyższa wydana została wskutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poprzedniej decyzji w tej sprawie. Ponadto, organ przedstawił poniższy stan faktyczny. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. L. J., P. N., Z. T., M. W., B. K., A. N. oraz B. M., reprezentowani przez radcę prawnego C. Ż. wystąpili o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne decyzji nakazującej S. G., przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na gruncie położonym w m. [...], stanowiącym jego własność. Żądanie uzasadniono tym, że S. G. po nabyciu własności gruntów ok. 4 lata temu dokonał zmian stosunków wodnych na gruncie. Zakopał istniejący rów melioracyjny, który umożliwiał swobodny odpływ wód powierzchniowych i zastąpił go drenażem z rur o zbyt małym przekroju oraz zatkał workami z piaskiem studnię odbierającą wodę i poustawiał worki z piaskiem na granicy swojej działki, budując tamę, która uniemożliwiała odpływ wód z sąsiednich gruntów. Powyższe działanie doprowadziło do takiego spiętrzenia wody, że w chwili obecnej znaczne obszary pól wnioskodawców znalazły się pod wodą. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach położonych we wsi [...], ponieważ niemożliwe okazało się ustalenie stanu, jaki istniał przed niwelacją terenu i wybudowaniem drenażu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, że zmiany stanu wody na gruntach stanowiących nieruchomości nr: [...] zostały spowodowane wskutek uniemożliwienia przez S. G. odpływu wód gruntowych z kotła położonego na należącej do niego nieruchomości o nr ew. [...], przy granicy z działką nr [...]. W ocenie organu stan sprzed zatkania odpływu wody, który pozwalał na spływ wody z nieruchomości wszystkich stron postępowania do jeziora stanowiącego własność gminy [...] był stanem poprzednim, w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Według organu I instancji postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia przyczyn i zakresu zmiany stanu wody na gruntach stron postępowania, wpływu zmian na nieruchomości sąsiednie oraz stanu poprzedniego stosunków wodnych. Dokonane ustalenia pozwoliły na uznanie, że stan faktyczny został wyjaśniony dokładnie. Na tej podstawie organ uznał, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii jest zbędne. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. G. zarzucił organowi I instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Stanowisko uzasadnił tym, że metalowy kocioł usytuowany na granicy działek nr [...] oraz nr [...], został wkopany w ziemię przez sąsiada M. W. i jest on podłączony do plastikowej rury wkopanej w ziemię na działce nr [...], będącej przedłużeniem zasypanego rowu melioracyjnego usytuowanego na wyżej wymienionej działce oraz w części na działce nr [...]. Przedłużenie rowu na działce nr [...] przez wkopanie plastikowej rury zakończonej kotłem metalowym spowodowało, zdaniem odwołującego, sprowadzenie wody gruntowej i opadowej na działkę nr [...], co jest sprzeczne z Prawem wodnym i uniemożliwia wykorzystanie gruntów rolnych na działce nr [...]. W ocenie ww. zasypanie metalowego kotła miało na celu ograniczenie przepływu wody powodującej straty na jego gruntach. Skarżący podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania nie przedstawiono mu żadnych dokumentów potwierdzających fakt wybudowania na działce nr [...] urządzeń melioracyjnych oraz spełniania przez metalowy kocioł roli takiego urządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło odwołania i decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ powołując się na przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne wywiódł, że na skutek działań odwołującego, tj. uniemożliwienia przez niego odpływu wód gruntowych z kotła położonego na jego nieruchomości - działka ew. nr [...] przy granicy z działką nr [...] doszło do zmiany stanu wody na gruntach - działki nr: [...]. Skarżący przyznał się do zasypania kotła, spełniającego rolę studzienki odbierającej wodę, argumentując, że było to konieczne w celu ograniczenia przepływu wody powodującej straty na jego gruntach. Z materiału dowodowego zebranego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z oświadczeń stron postępowania wynika, że stan sprzed zatkania odpływu wody, który pozwalał na spływ wody z nieruchomości wszystkich stron postępowania do jeziora stanowiącego własność gminy [...], spełnia przesłanki stanu poprzedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 29 Prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy, postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego ma wykazać zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mówi przepis. W powyższym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 36/11. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja, gdyż w sposób niewątpliwy zmiana stanu wody na przedmiotowych gruntach była spowodowana działaniami skarżącego, co oznacza, że organ I instancji zasadnie zobowiązał go do podjęcia działań umożliwiających odpływ wody z sąsiednich nieruchomości, stosownie do normy zawartej w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. G. ponowił zastrzeżenia, podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie określił, na podstawie jakiego materiału dowodowego oraz jakich oświadczeń ustalony został stan poprzedni w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Nakazy, o których mowa w tym przepisie stanowią konsekwencję naruszenia przez właściciela gruntu zakazów określonych w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz niewykonywania przez niego obowiązku wskazanego w art. 29 ust. 2 tejże ustawy. Z treści ust. 1 wynika, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która została utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). W świetle omawianego przepisu reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe bądź okresowe zatopienie tych gruntów skutkujące wyłączeniem ich z normalnego użytkowania. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie, a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, wójt (burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki skierowania do właściciela gruntu nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ winien wyjaśnić, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Sąd analizując akta sprawy i poddając wnikliwej ocenie treść zaskarżonych decyzji w zakresie nałożonego obowiązku polegającego na nakazaniu S. G. umożliwienia odpływu wody z działki nr [...] obręb wsi [...] zakończonego kotłem metalowym w granicy działki nr [...] obręb wsi [...] poprzez wybudowanie studzienki melioracyjnej w miejscu kotła i oczyszczenie drenażu położonego na działce nr [...], który umożliwi odpływ wody z sąsiednich nieruchomości doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą zatem uwzględnienia skargi jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieprawidłowości związanych ze zmianą stanu wód na gruncie stanowiącym działki nr [...], spowodowanym działaniami skarżącego na należącej do niego nieruchomości. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ nie wszczynał postępowania z urzędu. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. stron reprezentowanych przez radcę prawnego C. Ż. zakreśliło granice przedmiotowego postępowania. Wnioskodawcy w treści żądania wskazali na zalewanie ich nieruchomości, spowodowane zablokowaniem workami po nawozach przez skarżącego kotła metalowego położonego na nieruchomości nr [...] stanowiącej jego własność, przy granicy z działką nr [...], zasypaniem rowu melioracyjnego i wykonaniem w jego miejscu drenażu z rury o za małym przekroju oraz utworzeniem na granicy działki skarżącego tamy z worków z piaskiem, która uniemożliwia odpływ wód z sąsiednich nieruchomości. Z ustaleń organów wynika, że brak jest dokumentów co do stanu i urządzeń przed niwelacją terenu i wybudowaniem drenażu na gruntach skarżącego. Pełnomocnik wnioskodawców zaprzeczył stanowisku organu, że obecny stan powstał w wyniku wspólnych robót wykonanych przez skarżącego i właścicieli gruntów sąsiednich, wskazując, że zmiana stanu wód powstała na skutek wyłącznych działań skarżącego. Organ I instancji powołał się w decyzji na mapę terenu, na której zaznaczono przebieg rowu zniwelowanego przez skarżącego oraz miejsca, w których dokonał on zablokowania przepływu wody przez zatkanie tych miejsc workami z piaskiem i usypał tamę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący nie zaprzecza, iż dokonał powyższych zmian na gruncie. W związku z powyższym przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie zmiana stosunków wód na gruntach ze szkodą dla właścicieli działek nr [...]. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie zmian stanu wód na gruntach ww. działek i stwierdzenie szkód oraz źródła ich powstawania. W ocenie Sądu ustalenia w powyższym zakresie powinny zostać poparte opinią biegłego, czego organ I instancji nie uczynił. Organ I instancji pominął w sprawie żądanie wnioskodawców zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (k-[...] akt administracyjnych), w którym wyrazili oni stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego hydrologa. W powyższym wniosku strony podtrzymały swoje stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji w sprawie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. W stosunku do powyżej zgłoszonego wniosku dowodowego organ I instancji zajął stanowisko w uzasadnieniu decyzji przyjmując, że postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia przyczyn i zakresu zmiany stanu wody na gruntach stron postępowania, wpływu zmian na nieruchomości sąsiednie oraz stanu poprzedniego stosunków wodnych, a dokonane ustalenia pozwoliły na uznanie, że stan faktyczny został wyjaśniony dokładnie. Na tej podstawie organ uznał, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii jest zbędne. Stanowisko organów w powyższym zakresie jest gołosłowne i nie zostało poparte żadnymi dowodami. Organ nie ustalił, ani przyczyn, ani też zakresu zmiany stanu wody na gruntach stron postępowania przyjmując jako źródło stanu opisanego przez wnioskodawców jedynie działania skarżącego, którym on sam nie zaprzecza. W swoich ustaleniach organ pominął natomiast to, że podjęte przez skarżącego zabiegi miały na celu ochronę jego gruntów przed zalewaniem wodami z gruntów sąsiednich. Organ zatem winien doszukiwać się przyczyn zmiany stosunku wód na gruncie w szerszym aspekcie, mając na uwadze, że szkody spowodowane zmianą stanu wód na gruncie nie powinny swoim oddziaływaniem dotykać zarówno gruntów władanych przez wnioskodawców jak i samego skarżącego. W dniu rozprawy stawili się uczestnicy postępowania L. J., P. N., Z. T., którzy na pytanie Sądu oświadczyli, że na należących do nich nieruchomościach istnieją zasypane rowy melioracyjne z wykonanymi drenażami. W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] z którego wynika, że również właściciel sąsiedniej nieruchomości, M. W., na własnym gruncie rolnym dokonał samowolnej modyfikacji rowu melioracyjnego, w wyniku czego wody opadowe przedostały się na grunty rolne S. G., powodując zniszczenie upraw. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez W. P., z której wynika, że w dniu [...] biegły sądowy powołany przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie [...] o wydanie opinii w sprawie zmiany urządzeń wodnych na gruntach M. W. z gruntami S. G. przeprowadził oględziny terenowe. Uczestniczący w oględzinach właściciele gruntów oświadczyli, że istniejący stan powstał w wyniku wspólnego wbudowania w szczątkowe rowy węży drenarskich o średnicy 100 mm w latach [...]. Biegły rzekomo wg notatki jednoznacznie stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie stanu wody na gruntach jaki istniał przed wbudowaniem węży drenarskich bez dokumentacji technicznej i, że zaistniały problem można rozwiązać poprzez wykonanie szczegółowych urządzeń melioracyjnych na obszarze zlewni obejmujących grunty skarżącego i wnioskodawców reprezentowanych przez radcę prawnego – C. Ż. W związku z powyższym organ powinien w pierwszej kolejności wystąpić do Sądu Rejonowego w [...] o udostępnienie ww. opinii biegłego w celu przeprowadzenia dowodu z niej, a następnie ocenić wpływ ustaleń biegłego na dalsze prowadzenie postępowania mając na uwadze, że każda z ww. osób (skarżący i wnioskodawcy) mogła przyczynić się do dokonania zmiany stanu wód na gruncie. Organ zatem winien zbadać przedmiotową sprawę i wyjaśnić, czy szkody powstałe na gruntach sąsiednich spowodowane zalewaniem wodą są przyczyną jedynie działań skarżącego, czy też mają inne, szersze podłoże. Organ powinien również ocenić wpływ ukształtowania terenu na zaistniały stan rzeczy, jego wysokość i spadek z uwzględnieniem nachylenia terenu. Potwierdzić powyższe mapami z uwzględnieniem rzędnych odzwierciedlających spadek terenu. Znaczenie również będzie miał rodzaj gleby występującej na analizowanym terenie, roślinność oraz uwarunkowania klimatyczne z uwzględnieniem anomalii pogodowych. W związku z powyższym organ jeszcze raz rozważy zgłaszaną przez wnioskodawców konieczność powołania biegłego specjalisty z dziedziny prawa wodnego lub powoła go z urzędu w celu wyjaśnienia spornej sprawy. Wymienione przez Sąd zaniechania organu w powyższym zakresie stanowią naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto o ewidentnym naruszeniu przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne świadczy treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Analizując treść tego orzeczenia w relacji z zastosowanym przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w zakresie, w jakim nakazuje przywrócić stan poprzedni. Rozstrzygnięcie decyzji jest elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, nazywanym niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Warto zaznaczyć, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r., w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna (por. wyrok NSA (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Z kolei w wyroku z dnia 15 października 1999 r. NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915). Nakazanie zatem skarżącym przywrócenia stanu poprzedniego bez precyzyjnego określenia, na czym konkretnie ten obowiązek ma polegać, nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Powyższy zwrot jest niedookreślony i wymaga takiego doprecyzowania, które umożliwi wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Podobny pogląd wyraził również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. stwierdzając, że: "(...) niekonkretny nakaz de facto przerzuca konieczność określenia niezbędnych cech rowu na inwestora, uniemożliwia też dokonanie w przyszłości oceny, czy rów został wykonany w zgodzie z zawartym w decyzji nakazem. Wskutek niewystarczającej szczegółowości nakazu powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego." (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1159/10, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał na czym ma konkretnie polegać wykonanie nakazu polegającego na wybudowaniu studzienki melioracyjnej w miejscu kotła, ani jaka ma być wielkość tego urządzenia. Organ nie ocenił, czy drenaż na działce nr [...] został wykonany właściwie i czy po jego oczyszczeniu zapewni odpływ wody z drenażu usytuowanego na działce nr [...]. Ponadto rozstrzygnięcie decyzji wskazuje, że nakaz dotyczy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ nie ustalił, czy wykonanie czynności nakazanych w rozstrzygnięciu decyzji zapobiegnie szkodom na gruntach sąsiednich. Należy stwierdzić, ze rozstrzygnięcie decyzji nie traktuje o przywróceniu stanu poprzedniego, który w ocenie Sądu polegałby na udrożnieniu kotła, odkopaniu zasypanego rowu melioracyjnego, usunięciu drenażu i usunięciu tamy ułożonej z worków z piaskiem, ponieważ organ ustalił, że skarżący dopuścił się tylko tych czynności. Nakazanie wybudowania studni w miejscu kotła, wiąże się z budową nowego urządzenia zapobiegającego szkodom i nie daje pewności, że zabieg ten przyczyni się do możliwości odpływu wody z sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu organ powinien w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości skorzystać z wiedzy specjalistycznej biegłego. Samo stanowisko w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że dokonane ustalenia pozwala na uznanie, że stan faktyczny został wyjaśniony dokładnie i zbędne dlatego jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest w świetle powyższych braków postępowania dowodowego chybione. Niesprecyzowanie w decyzji nałożonych na jej adresatów obowiązków czyni ją niewykonalną zarówno w dniu jej wydania jak również powoduje, że niewykonalność spowodowana tym uchybieniem ma charakter trwały. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że na gruntach należących do skarżących doszło do zasypania rowu, zatkania studzienki, usypania tamy z worków z piaskiem. Organ nie ustalił, czy powyższe zmiany na gruncie skarżącego spowodowały wstrzymanie odpływu wody na działkach sąsiednich oraz powstanie zastoiska wodnego na ich gruncie. Ustalenia w powyższym zakresie winien poczynić biegły ze wskazaniem, że powyższa zmiana stanu wód spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Taki stan rzeczy potwierdzają zeznania sąsiadów. Oględziny organu nie zostały poparte żadnymi mapami, szkicami i dokumentacją fotograficzną. Bezsprzeczne w opinii Sądu jest to, że na nieruchomości skarżącego istniał rów, który został zasypany, wykonano drenaż, zablokowano odpływ wody ze studzienki. Ważne jednak jest, aby organ ustalił, czy spowodowana w ten sposób zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do powstania szkód na sąsiednich gruntach. Analizując treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stwierdzić należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu nakazanie właścicielowi gruntu w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi na podstawie przepisu ustawy możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko w wyraźnie określonych prawem przypadkach. W niniejszej sprawie, wbrew powyższym zasadom, organ uzasadnił wydaną decyzję tylko w zakresie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, w rozstrzygnięciu natomiast orzekł o nakazie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że rozstrzygnięcie decyzji nie koresponduje z jej uzasadnieniem. Z uwagi na uznaniowość przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązkiem organu było również wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zastosowano nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obie decyzje wydane w niniejszej sprawie dotknięte są brakiem należytego, adekwatnego do okoliczności sprawy, uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, lecz konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest zatem dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 października 2009 r., w sprawie I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Lu 241/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się wskazań Sądu wynikających wprost z niniejszego uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ winien więc przeprowadzić postępowanie celem jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.