II SA/Bd 829/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] (zwany dalej jako "Dowódca Jednostki") na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej jako "kpa" odmówił kpt. G. W. (skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w sprawie ryczałtu z tytułu przeniesienia w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe kierownika ambulatorium w Składzie S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] marca 2014 r. zwrócił się o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia w związku z wyznaczeniem z dniem [...] stycznia 2012 r. na stanowisko kierownika ambulatorium oraz w przypadku odmowy wypłaty ww. świadczenia o wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Powołując się na treść art. 61a §1 kpa Dowódca Jednostki wskazał, że w sytuacji gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebądącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, że nie można domniemywać formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego w drodze decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie przepisy kpa. Zdaniem Dowódcy Jednostki, taka forma załatwienia sprawy musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji, a adresatem czynności jest podwładny, to wtedy nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie: "uswżz", nie ma tu zastosowania. Ponadto Dowódca Jednostki powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. z 2009 r., Nr 221, poz. 1744) dalej powoływanym jako "rozporządzenie" wskazał, że ryczałt z tytułu przeniesienia wypłaca się na podstawie rozkazu dowódcy, o którym mowa w art. 104 ustawy o służbie wojskowej w terminie trzydziestu dni od daty objęcia obowiązków przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby. Wobec powyższego sposób rozstrzygnięcia spraw związanych z ryczałtem z tytułu przeniesienia został przez ustawodawcę rozstrzygnięty jednoznacznie jako rozkaz. Rozstrzygnięcie sprawy w formie rozkazu nie obliguje do wszczęcia postępowania administracyjnego. Dowódca wydaje rozkaz dzienny i w takiej formie została rozstrzygnięta sprawa skarżącego. W ocenie organu brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących wskazania, aby rozkaz dzienny dowódcy był wydawany w formie decyzji administracyjnej, nie jest on wydawany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a przepisy które stanowią o wydawaniu, treści oraz częstotliwości publikowania rozkazu dziennego dowódcy są dokumentami wewnątrzresortowymi oraz wewnętrznymi jednostki wojskowej. Z tych względów organ uznał, że brak jest przesłanek oraz upoważnień do wydawania rozkazu dziennego w formie decyzji administracyjnej. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczył dokonania czynności materialno-technicznej, której odmowa winna być dokonana w formie decyzji, bowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny, a taka forma załatwienia sprawy umożliwia kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem. W jego opinii podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej stanowią przepisy art. 104 kpa, oraz art. 86 ust. 1 i art. 104 ust. 1 uswżz. Z tego też względu skarżący uważa, że Dowódca Jednostki miał obowiązek dokonać odmowy zapłaty przedmiotowego ryczałtu w formie decyzji administracyjnej. Dostrzegł on też wzajemnie wykluczające się stwierdzenia we wcześniej wydanym rozkazie personalnym Dowódcy Jednostki, które wymagają wyjaśnienia w toku postępowania rozstrzygającego przedmiotową sprawę co do jej istoty w formie decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych postanowieniem nr [...], z dnia [...].06.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dowódcy Jednostki. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że szczegółowa regulacja dotycząca formy załatwienia spraw związanych z wypłatą ryczałtu znajduje się w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Wynika z niego wprost, zdaniem organu, że sprawa wypłaty ryczałtu z tytułu przeniesienia powinna być załatwiona w formie rozkazu dowódcy. Stanowisko skarżącego jakoby podstawą prawną do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej były przepisy art. 104 kpa oraz art. 86 i art. 104 ust. 1 uswżz organ uznał zaś za niesłuszne. We wniesionej do tutejszego sądu skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich, jak zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu stron, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 61a § 1 kpa i nie zastosowanie art. 104 kpa w sytuacji istnienia interesu prawnego wymagającego wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej – w przypadku odmowy dokonania czynności materialno-technicznej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 1 i art. 104 uswżz oraz przepisów wykonawczych do niej w sytuacji, gdy odmowy wykonania czynności materialno – technicznej należało dokonać w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że pozytywne rozstrzygnięcie sprawy określonej jego wnioskiem z dnia [...].03.2014 r., czyli wypłata należności pieniężnej powinna nastąpić na podstawie rozkazu dowódcy, natomiast odmowa wypłaty tej należności, na podstawie decyzji administracyjnej, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Podał także, że podstawą prawną wydania takiej decyzji stanowią przepisy art. 104 kpa, art. 86 ust. 1 pkt 1 i art. 104 uswżz oraz jej przepisy wykonawcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa"]. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd stwierdził konieczność uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ obu instancji przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania w niniejszej sprawie jest to, czy wniosek skarżącego z dnia [...].03.2014 r. o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia na inne stanowisko służbowe, w przypadku jego negatywnego rozpatrzenia przez Dowódcę Jednostki Wojskowej powinien być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wypłaty ryczałtu, po wszczęciu postępowania administracyjnego. Organy rozpoznające sprawę z wniosku skarżącego stanęły na stanowisku, że rozstrzygnięcie spraw związanych z ryczałtem z tytułu przeniesienia powinno nastąpić w formie rozkazu, bez wszczynania postępowania administracyjnego, oraz że zostało to przez ustawodawcę uregulowane w sposób jednoznaczny w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem ryczałt z tytułu przeniesienia, wypłaca się na podstawie rozkazu dowódcy, o którym mowa w art. 104 uswżz. Organy podkreśliły także, że formy załatwienia sprawy ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego w drodze decyzji administracyjnej nie można domniemywać i musi wynikać ona z wyraźnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Należy bowiem zwrócić uwagę po pierwsze na to, że w orzecznictwie i doktrynie występują aktualnie dwie tendencje, co do poszukiwań podstaw prawnych wydania decyzji administracyjnej: wąska i szeroka. Według koncepcji wąskiej decyzję administracyjną można wydać wówczas, gdy przepisy prawa materialnego w sposób wyraźny przewidują taką formę rozstrzygnięcia sprawy. Według koncepcji szerokiej, prezentowanej w nowszym orzecznictwie i doktrynie możliwe jest bardziej liberalne podejście do kwestii podstaw prawnych wydania decyzji administracyjnej – aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie. Uznaje się bowiem, że tylko taki sposób podejścia gwarantuje stronie odpowiedni poziom ochrony (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18.11.2009 r., sygn. akt II PZP 7/09; lex nr 530821 i cyt. tam orzecznictwo) Po drugie zaś, wskazać należy, że podstawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ryczałtu z tytułu przeniesienia żołnierza na inne stanowisko służbowe wynika w sposób dorozumiany z przepisu art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 4 i art. 73 ust. 1 pkt 5 ustawy uswżz (tak też NSA w podobnych sprawach, w wyrokach z dnia 27.10.2010 r., sygn. akt I OSK 733/10; lex 745306 i z dnia 23.06.2014 r., sygn. akt I OSK 335/14; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z tymi przepisami, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w uswżz , a więc również w sprawach dotyczących zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych – w tym należności za przeniesienia służbowe, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 8, skargę do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ppsa. Powyższe potwierdza, że podstawową formą załatwiania spraw określonych w uswżz, przez właściwe organy jest decyzja administracyjna. Przy czym należy mieć także na uwadze to, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 uswżz ilekroć w tej ustawie jest mowa o decyzji, należy przez to rozumieć również rozkaz personalny, oraz że decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Potwierdzeniem stanowiska o konieczności rozstrzygnięcia kwestii prawa do ryczałtu z tytułu przeniesienia, będącego należnością pieniężną związaną z uposażeniem, w formie decyzji administracyjnej jest także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.04.2006 r. wydana w sprawie I OPS 3/06. W uchwale tej jednoznacznie stwierdzono, że wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do właściwego sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 uswżz). Żołnierz zawodowy bowiem otrzymuje uposażenie w określonej wysokości i z tytułu prawa do uposażenia przysługuje mu roszczenie (art. 75 ust. 1 uswżz), o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe, w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 uswżz). To, że w sprawach o wyznaczenie, przeniesienie i zwolnienie ze stanowiska służbowego zostało wyłączone prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może oznaczać, że tym samym zostało wyłączone prawo do sądu w sprawie o uposażenie, z tego tylko powodu, że decyzja o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa także wysokość należnego żołnierzowi zawodowemu uposażenia (grupę uposażenia). Istota wyznaczenia lub przeniesienia na stanowisko służbowe to przede wszystkim usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej na określonym stanowisku, natomiast przysługujące żołnierzowi uposażenie jest konsekwencją zajmowania określonego stanowiska, na które żołnierz został wyznaczony lub przeniesiony. To, że w decyzji o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa się dla tego stanowiska grupę uposażenia, nie oznacza, że określenie grupy uposażenia jest tym samym co wyznaczenie stanowiska (przeniesienie na stanowisko). Racje, które przemawiają za ograniczeniem prawa żołnierza zawodowego do sądu w zakresie dotyczącym wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska, wskazane przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 9.06.1998r., sygn. Akt K 28/97), nie odnoszą się, jak podkreślił to NSA, do określenia należnego żołnierzowi uposażenia i nie mogą uzasadniać ograniczenia prawa do sądu w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego należnego żołnierzowi uposażenia. Tak więc włączenie do decyzji o przeniesieniu lub wyznaczeniu na stanowisko służbowe żołnierza zawodowego rozstrzygnięcia określającego wysokość jego uposażenia (grupę uposażenia) nie pozbawia żołnierza prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Skoro bowiem zasadą jest konstytucyjne prawo do sądu, które przysługuje także żołnierzowi zawodowemu w sprawach ze stosunku służbowego, to wyjątki od tej zasady określone w art. 8 ust. 2 uswżz muszą być interpretowane ściśle i w taki sposób, aby ich stosowanie nie podważało samej istoty prawa do sądu i pozostawało w ścisłym związku z celami, które powodują konieczność ograniczenia tego prawa. Rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi zawodowemu uposażeniu stanowi na tyle samodzielny element decyzji o wyznaczeniu żołnierza na określone stanowisko służbowe, że zaskarżenie takiej decyzji w części dotyczącej uposażenia i kontrola sądowa takiej decyzji w tej części są możliwe bez potrzeby kwestionowania rozstrzygnięcia dotyczącego określenia stanowiska służbowego i wyznaczenia żołnierza na to stanowisko. Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji w zakresie określenia grupy uposażenia żołnierza zawodowego wydanej w sprawie o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe, ponieważ należy dojść do wniosku, że przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 uswżz, który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu (dostępne w Systemie Informacji Prawnej, pod nr lex 181156). W ocenie sądu to stanowisko NSA obejmuje także inne należności pieniężne związane z wypłacanym żołnierzowi zawodowemu uposażeniem, w tym będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie ryczałt z tytułu przeniesienia, przez co znajduje zastosowanie w tej sprawie. Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że sprawa dotycząca prawa skarżącego do ryczałtu z tytułu przeniesienia służbowego, jako związana z jego uposażeniem ma charakter administracyjny. Wobec tego wniosek skarżącego z dnia [...].03.2014 r., wbrew twierdzeniom organów wszczął postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone w formie decyzji podlegającej kontroli instancyjnej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i postanowienie organu II instancji utrzymujące je w mocy, jako naruszające wskazane powyżej przepisy prawa procesowego i prawo materialne podlegały więc uchyleniu przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku).