II SA/Bd 830/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda T. nakazał J. K. i D. K., w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, rozbiórkę samowolnie wniesionego pawilonu handlowo - usługowego usytuowanego przy ul. [...] w T. wraz z przynależną infrastrukturą techniczną. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.z 2000, Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.-dalej jako kpa) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26§ 4, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954; ze zm.-dalej jako u.p.e.a.) i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r. (Dz. Urz. GUS poz. 9), nałożył na J. K. - aktualną współwłaścicielkę w 14/15 części zabudowanej nieruchomości przy ul. [....] (dalej jako: "skarżąca"), jednorazową grzywnę w wysokości 80.623,00 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienie w wysokości 68 zł i zobowiązał skarżącą do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie do dnia [...], informując, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przed wykonaniem wyboru właściwego środka egzekucyjnego organ zlecił wykonanie kosztorysu robót rozbiórkowych całego budynku. Z otrzymanego w dniu [...] kosztorysu wynika, że koszt wykonania zastępczego rozbiórki całego budynku opiewa na łączną kwotę 139.726,81 zł, natomiast łączna wysokość grzywny w celu przymuszenia obliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (cyt. wyżej) wynosi 121.884,00 zł. W związku z powyższym organ kierując się zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie, z pośród katalogu środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczących przepisów prawa budowlanego dokonał wyboru grzywny w celu przymuszenia. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie zastosowanie środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz wyraźne wskazanie, iż organ zamierza egzekwować różne środki przymusu. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów art. 7-11 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż nałożenie grzywny prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku bez wskazania jak to jest możliwe. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż środek przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym, gdyż wykonanie zastępcze wiąże się z wyższymi kosztami, na które składają się w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę i wynagrodzenia dla wykonawcy. Grzywna w celu przymuszenia nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku – podlega umorzeniu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż wysokość grzywny została prawidłowo wyliczona przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z notatką i kosztorysem, organ II instancji podniósł, że ustalenia wspomnianej notatki stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną organu egzekucyjnego, a sporządzony na zlecenie organu egzekucyjnego kosztorys jest dokumentem wewnętrznym stworzonym wyłącznie na potrzeby organu egzekucyjnego, ażeby ułatwić mu dokonanie właściwej analizy z zastosowanego środka egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisów art. 7-11 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wywiodła, iż wybrany przez organ I instancji środek egzekucyjny, w postaci grzywny, nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może, co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w szczególności z przedłożonym kosztorysem, który jest prawdopodobnie mocno zawyżony albowiem koszty rozbiórki obiektu nie mogą być dużo wyższe niż budowa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. jako wierzyciel (a zarazem organ egzekucyjny) obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...], po stwierdzeniu, że doręczone skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Z doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.). Wśród wymienionych środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy). W nawiązaniu do reguły zawartej w art. 7 § 2 stwierdzić należy, że z art. 119 § 1 i 2, jak również z art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2315/10, opubl. LEX nr 1138139). Rozważając możliwość zastosowania grzywny w odniesieniu obowiązków o charakterze niepieniężnym należy również pamiętać o tym, że zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku opróżnienia obiektu budowlanego zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. ( tak m.in. NSA w wyroku z 7.05.2009r. sygn. akt IIOSK706/08 dostępnym w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA w wyroku z 23.08.2011r. sygn. akt II OSK 1262/10, LEX 1068979, NSA w wyroku z 21.02.2012r. sygn. akt II OSK 2315/10, LEX 1138139, NSA w wyroku z 13 maja 2009r. sygn. akt II OSK 767/08, LEX 604188). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana J. K. kwestionowała rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy wskazując przy tym, że wybrany środek nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może, co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. W ocenie J. K. organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego. W świetle wyżej przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwag stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Rację ma organ wskazując, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych - wykonania zastępczego - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanej, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Rzeczywiście jest to środek mniej ingerujący w sferę praw skarżącej, pozostawia jej wybór wykonawcy rozbiórki, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Organ wykazał na podstawie kosztorysu, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość grzywny zważywszy na koszty wynagrodzenia wykonawcy oraz poprzedzającego wykonanie tych robót budowlanych przetargu prowadzącego do wyłonienia wykonawcy. Organ egzekucyjny I instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić osobę zobowiązaną do wykonania obciążającego ją obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były, zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do przyjętych dowodów i materiałów przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji, co spowodowało niekorzystne załatwienie sprawy. W orzecznictwie przyjęto bowiem, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 200 r. II OSK 831/05; z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 575/10, LEX nr 1070853; z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). W skardze wniesionej w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano powyższych okoliczności, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto trzeba mieć na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzano żadnych nowych czynności, a strona z treści postanowienia organu I instancji widziała, że dowód w postaci kosztorysu wykonania zastępczego znajduje się w aktach sprawy. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był stronie znany, a nowych materiałów i dowodów, do których mogłaby się ona odnieść, na tym etapie postępowania nie było. Uchybienie to, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzeczono jak w wyroku.