II SA/Bd 830/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania w kolumnie nr [...] daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 oraz B w dokumencie prawa jazdy K. K. nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu [...] marca 2023 r. K. K. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, załączając m.in. orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2023 r., w którym oznaczono termin kolejnego badania skarżącego na dzień [...] lutego 2038 r. W dacie złożenia wniosku skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B wydane bezterminowo. 2. W dniu [...] maja 2023 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku i orzekając w ten sposób o uprawieniu skarżącego do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B. Jednocześnie na dokumencie prawa jazdy określił datę ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A oraz B1 i B na [...] lutego 2038 r. Skarżący odebrał powyższy dokument prawa jazdy w dniu [...] czerwca 2023 r. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, nadanej w urzędzie pocztowym w dniu [...] czerwca 2023 r., zaskarżając czynność organu w części dotyczącej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych przez niego uprawnień, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych; - art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm. – dalej "u.k.p.") w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 ze zm. – dalej "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B, których data ważności nie została ograniczona żadnym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, ani decyzją administracyjną, w związku z czym organ nie miał podstawy prawnej do wpisania daty ważności uprawnień; - art. 133 ust. 3a u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i wpisanie w dokumencie prawa jazdy skarżącego uprawnienia kategorii AM w sytuacji, gdy w myśl ww. regulacji osobę, która przed dniem wejścia w życie ustawy ukończyła 18 lat, uznaje się za uprawnioną do kierowania motorowerem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wobec tej osoby nie wymaga się posiadania dokumentu stwierdzającego to uprawienie. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedłożone przez skarżącego przy wniosku z dnia [...] marca 2023 r. orzeczenie lekarskie w zakresie terminu następnego badania odnosi się do kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T. W konsekwencji organ zmienił – w drodze czynności materialno-technicznej – również datę ważności posiadanego przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Podkreślił, że był związany orzeczeniem lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. 5. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna Prezydenta Miasta dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B. W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w dniu [...] czerwca 2023 r. (kiedy odebrał prawo jazdy), a skargę wniósł w dniu [...] czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98/22 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, LEX nr 3179274). 6. Zdaniem Sądu stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 52/22, z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 581/22). Nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B przyznane bezterminowo. Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżąc posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami powyższej kategorii wydane bezterminowo. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że posiadanie przez skarżącego tych uprawnień oznacza tym samym – na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 u.k.p. – równoczesne posiadanie przez niego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM oaz B1. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 6 u.k.p. prawo jazdy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania kategorii B: a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu i motocykla, b) zespołem pojazdów złożonych z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy lekkiej, c) zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a, oraz z przyczepy innej niż lekka, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 4250 kg, z zastrzeżeniem ust. 2, d) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM. Przepis regulujący uprawnienia kategorii B wprost w konsekwencji potwierdza, że obejmuje on jednocześnie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM (por. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.k.p.), a ponadto swym zakresem zastosowania obejmuje uprawnienia kategorii B1, które w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 u.k.p. dotyczą czterokołowców, stanowiących pojazdy samochodowe, o których mowa w art. 2 pkt 42b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz. Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych czy uzyskania nowych uprawnień, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21). 7. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, to winno zostać to odnotowane w dokumencie prawa jazdy. Niewątpliwie ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii posiadanych wcześniej przez skarżącego wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień [...] lutego 2038 r. dla wszystkich wskazanych w tym dokumencie kategorii. Przedmiot i zakres tego orzeczenia, wydanego na wniosek skarżącego był jednak związany wyłącznie z nabyciem nowych uprawnień - kategorii A. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na [...] lutego 2038 r. dotyczy również innych kategorii. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela w całości zapatrywania wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 692/22. 8. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B w dokumencie prawa jazdy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.