II SA/Bd 834/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia ... 2013 r. nr ... Prezydent Miasta By., dalej jako "Prezydent Miasta" na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 pkt 10, art.15, art. 21, art. 22, art. 16a, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 103, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) zwanej dalej jako "u.ś.r.", rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267) powoływanej dalej jako "k.p.a." odmówił D. S. (skarżąca) specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną K. S. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w B. z dnia ... 1992 r. ustalił, że K. S. zaliczona została na stałe do pierwszej grupy inwalidów, przy czym inwalidztwo datuje się od ... 1992 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r. prawo de specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Prezydenta Miasta za osobę rezygnującą z zatrudnienia w myśl art. 16a u.ś.r. uznać należy osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast z dokumentacji przedstawionej przez skarżącą wynika, że ostatnim jej miejscem pracy była Firma "A". Zatrudniona była tam na podstawie umowy zlecenia w okresie od ... 2011 r. do ... 2012 r., a umowa ta wygasła po upływie okresu na jaki została zawarta. Prezydent Miasta wskazał, że ustawodawca poprzez zmianę u.ś.r. z dnia ... 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) wyraźnie rozgraniczył beneficjentów dwóch świadczeń opiekuńczych którymi są świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnione są osoby niepodejmujące pracy lub rezygnujące z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W art. 16a ust. 1 u.ś.r. ograniczono grono osób mogących ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyłącznie do osób faktycznie rezygnujących z zatrudnienia. Organ uznał wobec tego, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, bowiem nie zrzekła się zatrudnienia, bowiem umowa z firmą "A" wygasła w związku z upływem okresu na jaki została zawarta, a niepodejmowanie zatrudnienia w późniejszym okresie nie uprawnia do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta, skarżąca podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia w firmie WEGA w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, oraz, że w oświadczeniu napisała, że nie zrezygnowała z zatrudnienia na wyraźne polecenie pracownika Urzędu Miasta. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia ... 2013 r. nr ... na podstawie art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że z literalnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. wynika, że intencją ustawodawcy było, aby przedmiotowe świadczenie trafiło do osób, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna nastąpić po ocenie, czy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem po ustaleniu czy istniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Jak wskazało SKO skarżąca ostatnio była zatrudniona w okresie od ... 2011 r. do ... 2012 r., natomiast matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia ... 1992 r., którym to została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów od ... 1992 r. W ocenie SKO skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. SKO zaznaczyło, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, nie zaś niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki. Istotą przedmiotowego świadczenia jest zapewnienie ekwiwalentu za utratę dochodów z zatrudnienia, z którego osoba ubiegająca się o zasiłek zrezygnowała dla sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. S. oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w firmie "A" celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatrudniona była tam na umowie zlecenie i miała możliwość kontynuowania zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej jako "ppsa", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Odwoławcze w T. z dnia ... 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2013 r. Organ I instancji odmówił D. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego uznając, że nie spełniła ona niezbędnej przesłanki do jego otrzymania - nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że specjalny zasiłek opiekuńczy, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego, należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis wszedł w życie 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r., przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. W tym miejscu wskazać należy, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Postanowieniem z dnia 17.07.2014 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w ww. sprawie o sygn. akt P 1/14, argumentując to m.in. wydanym na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). Trybunał Konstytucyjny orzekł w tym wyroku, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Jednak jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu, wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazać należy, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie K 27/13 było uregulowanie sytuacji prawnej podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Przepisami ww. ustawy wprowadzono zasiłek dla opiekuna przysługujący osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, że ustawodawca uregulował w innym akcie sytuację prawną osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, wprowadzając nowy rodzaj świadczenia – zasiłek dla opiekuna. Z tego też względu w ocenie Sądu wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ich prawa ustawodawca zabezpieczył ww. ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i co wymaga podkreślenia ustawodawca przewidział możliwość przyznania zasiłku dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r., tj. następnego dnia po wygaśnięciu na mocy ustawy zmieniającej z 2012 r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powracając do analizy art. 16a ust. 1 u.ś.r., w ocenie Sądu z jego treści jednoznacznie wynika, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być faktyczna, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu, o czym świadczy redakcja art. 17 u.ś.r. dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak to uczynił przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej i powiązana musi być z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. Osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy winna więc wykazać związek czasowy między zaprzestaniem wykonywania pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku braku takiego związku można mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1100/13, WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 668/13 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z materiału dowodowego zebranego przez Prezydenta Miasta wynika, że K. S., nad którą opiekę sprawuje skarżąca legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidów i Zatrudnienia z dnia ... 1992 r. Z orzeczenia tego wynika, ze K. S. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów, a inwalidztwo istnieje od dnia ... 1992 r. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Firmy "A", z którego wynika, że skarżąca pracowała ww. firmie od dnia ... 2011 r. do ... 2012 r. na podstawie umowy zlecenia. Powyższe znajduje również potwierdzenie w załączonej do akt sprawy umowie zlecenia z dnia ... 2011 r., a nadto treść tej umowy wskazuje, że została ona zawarta na czas określony od ... 2011 r. do ... 2012 r. W oświadczeniu z dnia ... 2013 r. skarżąca wskazała, że od 12 lat sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Analiza przedstawionych powyżej okoliczności wskazuje, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły, że skarżąca nie spełniła wymaganej przepisem art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, iż brak jest związku, szczególnie czasowego między koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją zatrudnienia. Niepełnosprawność u matki skarżącej powstała już w 1992 r., Skarżąca oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad matką od 12 lat. Powyższe nie przeszkodziło jednak skarżącej w podjęciu zatrudnienia w okresie od ... 2011 r. do ... 2012 r., a więc w czasie kiedy, jak sama wskazuje sprawowała opiekę nad matką. Z zestawienia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, oświadczenia skarżącej o sprawowaniu nad nią opieki od 12 lat oraz faktu podjęcia zatrudnienia w okresie sprawowania tej opieki wynika, że skarżąca mogła godzić pracę zawodową i opiekę nad niepełnosprawną matką. Nie podejmowanie zaś przez nią pracy zawodowej po dniu ... 2012r. pozostaje bez związku czasowego z powstaniem we wrześniu 1992r. całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji jej matki. Nie można zatem uznać, że skarżąca spełniła wynikającą z art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.