II SA/Bd 837/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXVII/161/2016 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w Chełmnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1, 3, 4 zdanie 2, ust. 7 pkt 4 i ust. 11, § 4 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXVII/161/2016 Rady Miasta Chełmna z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w Chełmnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - w zakresie § 2 ust. 1, § 2 ust. 7 pkt 4, § 2 ust. 11, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zarzucając jej: istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) poprzez wprowadzenie do § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowień wykraczających poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego polegającego na wprowadzeniu przesłanki obligatoryjnego odwołania członka zespołu w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne; istotne naruszenie prawa art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały brzmienia art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 2 ust. 11 oraz § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały brzmienia art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały brzmienia art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę na to, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie może być sprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została wydana, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej materii. Zdaniem skarżącego, regulacja zawarta w § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do ww. uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, bowiem Rada Miasta była upoważniona jedynie do uchwalenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie nakłada na członka zespołu wymogu braku karalności. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego Prokurator wskazał także na zawarcie w uchwale szeregu powtórzeń ustawowych w § 2 ust. 1, § 2 ust. 11, § 4 ust. 3 oraz § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chełmna wniosła o jej oddalenie. Organ za bezzasadny uznał zarzut przekroczenia w § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ocenie Rady Miasta, wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 9a ust. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie było, aby to prawodawca lokalny w sposób szczegółowy określił m.in. tryb odwoływania członków i szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Nie może, zdaniem organu, budzić wątpliwości, że uchwałodawca postawił sobie za pryncypium, by w skład zespołu wchodziły osoby o jak najwyższych kompetencjach - zarówno merytorycznych jak i moralnych. Jego wolą zatem było, by zespół tworzyły osoby, które nigdy nie weszły w konflikt z prawem. Organ przywołał na zasadzie analogii art. 10a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Odnośnie zarzutu naruszenia § 118 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej organ przyznał, że powtórzył w skarżonym załączniku do uchwały przepisy rangi ustawowej, jednakże nie było to przypadkowe, a wynikało z zamiaru zachowania regulaminu w jednolitym i jednoznacznym brzmieniu, które nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych podmiotom stosującym tenże akt prawny. Organ wskazał, że powtórzenie ustawowe nie nastąpiło sensu stricte w uchwale, zaś w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały. Organ zwrócił uwagę, że Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., czego nie uzasadnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 cyt. ustawy, sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8.02.1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały, stanowiącej – co do czego nie ma wątpliwości – akt prawa miejscowego, stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a cyt. ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak natomiast stanowi § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały: w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele 1) Jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) Miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) Oświaty; 5) Ochrony zdrowia; 6) Organizacji pozarządowych; 7) Kuratorskiej służby sądowej oraz 8) Podmiotów innych niż określeni w pkt 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Wobec powyższego § 2 ust. 1 załącznika do uchwały nie jest tyle powtórzeniem regulacji art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wraz z doprecyzowaniem wynikającym z art. 9a ust. 3 i 5, lecz stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5. Zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sformułowanie "Miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych" zastąpiło wynikające z art. 9a ust. 3 pkt 2 ustawy sformułowanie "gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych", zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 załącznika sformułowanie "Kuratorskiej służby sądowej" zastąpiło sformułowanie zawarte w art. 9a ust. 4. "W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi", natomiast zawarte w § 2 ust. 1 pkt 8 załącznika sformułowanie "Podmiotów innych niż określeni w pkt 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie" zastąpiło sformułowanie zawarte w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. "W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Powyższe oznacza istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie natomiast z § 143 załącznika do rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (...). Skoro niedopuszczalne jest powtórzenie, tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy. Jak wynika z § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, "Warunkiem przystąpienia instytucji do zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji/podmiotów, o których mowa w pkt 1 z Burmistrzem Miasta Chełmna". Powyższy zapis stanowi modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z treścią którego "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5." Z kolei zapis zawarty w § 2 ust. 4 zd. 2 załącznika do uchwały wskazujący, że "Członkami grup roboczych mogą być pracownicy instytucji wskazanych w § 1, zgodnie ze swoimi kompetencjami określonymi w szczególnych przepisach prawa i dotyczących zakresu działania tych instytucji" stoi w sprzeczności z treścią art. 9a ust. 11, 12 i 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z treścią których "W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia (ust. 11). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 12). Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (ust. 13). Zapis § 2 ust. 4 zd. 2 załącznika stanowi modyfikację i nieprecyzyjną kompilację wyżej wskazanych przepisów ustawowych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazać należy, że przepis ów zawiera również wewnętrzną sprzeczność, mówi bowiem o pracownikach instytucji wskazanych w § 1, który żadnych instytucji nie wskazuje. Podobnie, Rada Miasta postąpiła w przypadku § 2 ust. 11 oraz § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, mających tożsamą treść, zgodnie z którą "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych czy zawodowych". Jak stanowi natomiast art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Treść § 2 ust. 11 oraz § 4 ust. 4 załącznika stanowi zatem niedokładne powtórzenie art. 9a ust. 13 ustawy oznaczające w istocie modyfikację tego przepisu, co jest nieuprawnione. Ten sam zarzut dotyczy § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, zgodnie z treścią którego "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grupy roboczej, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w Zespole lub grupie roboczej". Jak stanowi natomiast art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych". Zgodnie natomiast z art. 9c ust. 3 ustawy "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Zatem § 4 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie w wersji zmodyfikowanej art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i kompilację tego przepisu z art. 9a ust. 3, do czego ustawodawca lokalny nie miał upoważnienia. W powyżej wskazanych przypadkach, Rada wkroczyła w ich zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2015 r., IV SA/Po 1284/14). Wprowadzone do § 2 ust. 1, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4 zd. 2, § 2 ust. 11, § 4 ust. 3 i § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisy nie są jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartych w art. 9a ust. 3 pkt 2, ust. 4, ust. 5, ust. 13 i art. 9c ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Gminy dokonała bowiem modyfikacji treści powyższych przepisów ustawy. Tym samym doszło do istotnego naruszenia prawa. Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Należy wskazać, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy (miasta) do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Rada Miasta określając skład Zespołu wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną cytowaną wyżej ustawą, co jest niedopuszczalne. Rada w sposób nieuprawniony wkroczyła również w zakres dotyczący oświadczenia składanego przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych pomijając jego treść wynikającą wprost z ustawy. Odnośnie zarzutu przekroczenia w § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do uchwały zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazać należy, że również zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do uchwały, "Członków Zespołu odwołuje Burmistrz Miasta Chełmna w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne". W przepisie tym zawarto przesłankę odwołania z członkostwa w Zespole z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 ustawy. Ustawa nie nakłada bowiem na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 7 pkt 4 załącznika do uchwały nie mieści się w ramach udzielonego Radzie Miasta upoważnienia ustawowego – nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14.12.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 804/17). Powyżej wskazane uchybienia § 2 ust. 1, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4 zd. 2, § 2 ust. 11, § 4 ust. 3 i § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania wskazanych zapisów uchwały z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.