II SA/Bd 839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi M. i L. P. na decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2011 r., znak: [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "Inspektor Wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), art. 51 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej "Prawem budowlanym"), po rozpatrzeniu odwołania M. i L. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (dalej jako "Inspektor Powiatowy") z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...], nakazującej M. i L. P. doprowadzenie budynku warsztatu krawieckiego usytuowanego przy ul. [...] w T. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych, znajdujących się w ścianie usytuowanej w odległości 3 m do granicy od strony posesji przy ul. [...] w T., w terminie do 31 maja 2011 r., orzekł: ▪ w pkt 1 o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanego tą decyzją obowiązku i wyznaczył nowy termin na jego wykonanie do dnia 31 sierpnia 2011 r., ▪ w pkt 2 o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. W/w rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r., znak: [...], Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom – M. i L. P. - doprowadzenie budynku warsztatu krawieckiego usytuowanego przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami technicznymi poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w ścianie usytuowanej w odległości 3 m do granicy od strony posesji nr [...] przy ul. [...], w terminie do 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2009 r. kontroli budynku zakładu krawieckiego usytuowanego przy ul. [...] w T. stwierdzono, iż ściana wschodnia przedmiotowego budynku z usytuowanymi w niej otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...] w T. Poza tym ustalono, iż wymiary budynku w obrysie ścian zewnętrznych są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Obecna podczas kontroli właścicielka nieruchomości, tj. M. P., przedstawiła kopię zaświadczenia nr [...] z dnia 7 grudnia 1989 r. o zgłoszeniu do użytku warsztatu krawieckiego z częścią socjalną i kotłownią przy ul. [...] w T. Powyższe zaświadczenie zostało wydane w oparciu o zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, w którym M. i L. P. oświadczyli, że warsztat krawiecki został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wskazując na powyższe ustalenia Inspektor Powiatowy ocenił, iż przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż otwory okienne i drzwiowe powstały w ścianie budynku oddalonej o 3 m od granicy działki, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji uzasadnione było wydanie w/w decyzji celem doprowadzenia kontrolowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. M. i L. P. odwołali się od w/w decyzji Inspektora Powiatowego podnosząc, iż organ orzekający w pierwszej instancji ograniczył zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego do analizy zgodności obiektu z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, pomijając okoliczność, że przedmiotowy budynek został wybudowany w obecnym kształcie ponad 20 lat temu na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i posadowiony zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zaś zarówno posadowienie obiektu, jak i wykonane w nim otwory okienne i drzwiowe zostały zatwierdzone przez Urząd Miejski w T., co potwierdza zaświadczenie z dnia 7 grudnia 1989 r. nr [...]. Niezrozumiałe jest w związku z tym analizowanie warunków technicznych przedmiotowego obiektu w oparciu o przepisy, które w momencie jego posadowienia nie obowiązywały. Ponadto odwołujący się zarzucili, że przywołana w decyzji podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia jest błędna, albowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w których uprzednio zostało wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r., znak: [...], Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 22 czerwca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania nakazanego tą decyzją obowiązku i wyznaczył nowy termin na jego wykonanie do dnia 30 października 2009 r., zaś pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w okresie realizacji spornej inwestycji, nakazywał zachowanie odległości co najmniej 4 m od granicy działki dla budynków mieszkalnych i gospodarczych, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej posiadała otwory okienne i drzwiowe, z czego wynika, że również przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w chwili realizacji inwestycji nie zezwalały na usytuowanie obiektu ze ścianą z okami i drzwiami w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej. Podkreślił również, że z dokumentacji projektowej wynika, iż obiekt winien być zlokalizowany w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. Zauważył, że znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w T. z dnia 7 grudnia 1989 r., znak: [...], jest potwierdzeniem zgłoszenia do użytku warsztatu krawieckiego z częścią socjalną i kotłownią przy ul. [...] w T. i nie stanowi dokumentu zatwierdzającego odstępstwa od projektu budowlanego. Ponadto Inspektor Wojewódzki ocenił, iż organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Upoważniał go do tego art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Na ostateczną decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 19 sierpnia 2009 r., znak: [...], M. i L. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podnieśli, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W rozpatrywanym przypadku na sąsiedniej działce istniał budynek, a więc istniała prawna możliwość zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości mniejszej niż 4 m przy zachowaniu odpowiednich warunków - co zostało wykonane w trakcie realizacji inwestycji. Wobec powyższego niezgodne z rzeczywistością jest twierdzenie organu, iż realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż nastąpiła na podstawie ust. 2 tegoż paragrafu. Ponadto skarżący wskazali, że z dokumentacji projektowej budynku wynika, iż budynek miał zostać posadowiony w odległości 3 m od granicy nieruchomości. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 925/09, tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 19 sierpnia 2009 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 22 czerwca 2009 r., znak: [...], wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu w/w orzeczenia Sąd wyjaśnił, że warunkiem koniecznym nałożenia na skarżących obowiązku zamurowania otworów okiennych i drzwiowych było istnienie jednej z sytuacji określonych w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy obu instancji wskazały na zaistnienie sytuacji określonej w pkt 4 tego przepisu, oceniając, iż skarżący wybudowali budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wskazując na powyższe Sąd ocenił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W pozwoleniu tym, tj. decyzji z dnia 3 kwietnia 1989 r., stwierdzono, że miejsce i poziom posadowienia obiektu winien być zgodny z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a obiekt winien być wykonany zgodnie z załączonym projektem technicznym. Żadna ze stron postępowania nie przedłożyła ani załączonego do decyzji projektu technicznego, ani też planu realizacyjnego, przez co nie sposób jest ustalić dochowania zgodności posadowienia budynku z warunkami, o których mowa w pozwoleniu na budowę. Załączone do akt sprawy mapki nie wyjaśniają spornego problemu, przede wszystkim dlatego, ponieważ nie stanowią dokumentu do którego odwołuje się pozwolenie na budowę. Ponadto nie wynika z nich ani data ich powstania, ani przeznaczenie, pomijając już, że nie wpisano na nich odległości budynku gospodarczego od granicy działki. Podobnie też miejsce posadowienia budynku gospodarczego nie jest określone w dostarczonym przez skarżących projekcie technicznym zamiennym warsztatu krawieckiego. Sąd stwierdził również, iż brak przesłanek do uznania, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wskazał, że w świetle przepisu § 12 ust. 2 tegoż rozporządzenia, który znajduje zastosowanie również do budynku gospodarczego skarżących, nie można w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy postawić tezy o usytuowaniu budynku stron w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, by można było zarzucić inwestorowi złamanie prawa organy musiałyby wykazać brak warunków do zastosowania przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia w momencie budowy budynku. Możliwość zmniejszenia odległości budynku od granicy działki, związana była z istniejącą zabudową na sąsiedniej działce, w odległości większej niż 4 m od granicy działki, o ile odległość między budynkiem istniejącym a budynkiem skarżących nie jest mniejsza niż 8 m. Okoliczności te nie zostały jednak objęte ustaleniami faktycznymi organów. Tymczasem dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli stwierdzić, czy budynek gospodarczy skarżących został usytuowany zgodnie z w/w przepisem, czy też nie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Inspektor Powiatowy wydał decyzję z dnia 21 września 2010 r., znak: [...], którą odmówił wydania nakazu zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zakładu krawieckiego przy ul. [...] w T. od strony nieruchomości przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wskazał, że biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r. przeprowadził ponowne kontrole nieruchomości przy ul. [...] i [...] w T. Podczas oględzin potwierdzono, iż budynek warsztatu krawieckiego przy ul. [...] w T. usytuowany jest w odległości 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...] w T. Na podstawie oświadczeń obecnych podczas kontroli stron postępowania oraz na podstawie projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę zakładu krawieckiego ustalono również, iż w momencie powstania budynku warsztatu krawieckiego oraz w dniu przeprowadzenia kontroli na sąsiedniej działce należącej do D. i A. C. nie znajdował się żaden obiekt usytuowany na wprost w/w warsztatu krawieckiego, w odległości mniejszej niż 8 m od tego obiektu. Wskazując na powyższe Inspektor Powiatowy stwierdził, iż mając na uwadze orzeczenie WSA w Bydgoszczy oraz przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. należało przyjąć, że budynek zakładu krawieckiego usytuowany został zgodnie z przepisami obowiązującymi w momencie jego powstania i nie ma podstaw do zamurowania otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w ścianie wschodniej przedmiotowego obiektu. Decyzja Inspektora Powiatowego z dnia 21 września 2010 r., znak: [...], została w wyniku odwołania wniesionego przez D. i A. C. - właścicieli sąsiedniej działki nr [...] - uchylona decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia 15 grudnia 2010 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co zostało uzasadnione faktem zebrania materiału dowodowego wskazującego na dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania przedmiotowego obiektu i samowolnego zbliżenia go ścianą z otworami do granicy działki sąsiedniej na odległość 3 m, a także nieprawidłową, w ocenie organu odwoławczego, interpretacją przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Inspektor Powiatowy wydał decyzję z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...], w której nakazał M. i L. P. doprowadzenie budynku warsztatu krawieckiego usytuowanego przy ul. [...] w T. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych, znajdujących się w ścianie usytuowanej w odległości 3 m do granicy od strony posesji przy ul. [...] w T., w terminie do 31 maja 2011 r. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wyjaśnił, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. dotyczy budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, gdy na sąsiedniej działce znajduje się budynek usytuowany w linii prostej od rozpatrywanego budynku, a odległość pomiędzy tymi budynkami wynosi co najmniej 8 m. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi, ponieważ na sąsiedniej działce nie ma budynku usytuowanego w linii prostej od budynku zakładu krawieckiego, co oznacza, że w/w przepis nie ma zastosowania. W związku z tym zasadne było nałożenie na M. i L. P. obowiązku zamurowania otworów okiennych i drzwiowych. M. i L. P. odwołali się od decyzji Inspektora Powiatowego zarzucając, iż organ ten nie uwzględnił stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r., zgodnie z którym przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ma zastosowanie do wybudowanego przez nich budynku gospodarczego. Ocenili, iż takie działanie organu administracji publicznej stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie uwzględnia przepisu art. 153 p.p.s.a. Ponadto stwierdzili, że skoro ustalono, iż na działce sąsiedniej nie znajduje i nie znajdował się budynek w odległości mniejszej niż 8 m od budynku zrealizowanego na ich nieruchomości, to przedmiotowe postępowanie w świetle wyroku WSA w Bydgoszczy jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone przez organ administracji publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania M. i L. P. od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...], Inspektor Wojewódzki wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 26 maja 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w rozpatrywanym przypadku fakt usytuowania obiektu warsztatu krawieckiego ze ścianą z oknami i drzwiami w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, niezgodnie z projektem zagospodarowania działki oraz z naruszeniem warunków technicznych, jest niepodważalny. Obowiązujące zarówno w chwili realizacji inwestycji jak i obecnie przepisy nie zezwalają na takie rozwiązanie, zatem postępowanie naprawcze organu I instancji, prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, miało na celu doprowadzenie istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego upoważniał organ do nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego I instancji, stosując się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r., dokonał szczegółowych ustaleń, stwierdzając, iż nie można uznać lokalizacji budynku zakładu krawieckiego za zgodną z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W/w. przepis precyzuje, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m, a ponieważ na sąsiedniej działce nie ma żadnego budynku usytuowanego w linii prostej do budynku zakładu krawieckiego, przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., Inspektor Wojewódzki uznał go za nietrafny wskazując, iż WSA w Bydgoszczy w swoim orzeczeniu zawartym w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. wyraźnie nakazał organom nadzoru budowlanego dokonanie ustaleń, czy budynek gospodarczy skarżących został usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, co dokonane zostało przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo zwrócono uwagę, że zakładu krawieckiego P. nie można traktować jako budynku gospodarczego, zakwalifikowanego w Prawie budowlanym do obiektów budowlanych kategorii III, bowiem jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt jest warsztatem rzemieślniczym z częścią socjalną, zaliczonym do kategorii XVII, w którym przebywają ludzie. Na ostateczną decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 26 maja 2011 r., znak: [...], M. i L. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisu art. 7, 77 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a także przez brak zastosowania przepisu art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 925/09). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji wydanych w I i II instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 925/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przesądził, że budynek skarżących jest budynkiem gospodarczym, do którego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, iż istniała możliwość zlokalizowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Wskazując na powyższe skarżący zarzucili, że skarżony organ stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż spornego budynku nie można traktować jako budynku gospodarczego, dopuścił się polemiki ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku sądowego, co stanowi obrazę przepisu art. 153 p.p.s.a. Podnieśli również, że organ administracji publicznej kwalifikuje istniejący budynek na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w 1989 r., tj. w chwili powstania budynku. Tymczasem nie jest dopuszczalna sytuacja, w której konsekwencje prawne w stosunku do budynku zrealizowanego wcześniej wyciąga się na podstawie przepisów, które weszły w życie po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego. Sytuacja taka wprowadzałby niepewność prawną wśród inwestorów, gdyż zawsze możliwe byłoby stwierdzenie samowoli budowlanej w sytuacji zmiany przepisów. Skarżący zarzucili ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie organ powinien rozważyć wszystkie okoliczności związane z prawidłowością realizowanej inwestycji, także przy uwzględnieniu praktyki istniejącej w latach 80-tych w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócono uwagę, że protokół techniczny odbioru budynku i załączone do niego dokumenty świadczą o tym, iż organy administracji publicznej wiedziały w jakiej odległości i na jakich zasadach został zrealizowany istniejący obiekt. Może to świadczyć o prawidłowości realizowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami prawa. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności doprowadził do sytuacji, iż w toku postępowania przed organami administracji publicznej zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co powoduje, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Ogranicza się ono do prowadzenia polemiki z wcześniejszym wyrokiem WSA w Bydgoszczy i pomija zasadnicze elementy stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie p.p.s.a.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga analizowana pod tym kątem podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotowa sprawa już raz poddana zostało kontroli sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 925/09 tutejszy Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ponieważ nie wykazały zaistnienia sytuacji określonej w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał na niezupełność ustaleń faktycznych, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na uznanie, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W pozwoleniu tym, tj. decyzji z 3 kwietnia 1989 r., stwierdzono, że miejsce i poziom posadowienia obiektu winien być zgodny z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a obiekt winien być wykonany zgodnie z załączonym projektem technicznym. Sąd zauważył, że żadna ze stron postępowania nie przedłożyła ani załączonego do decyzji projektu technicznego, ani też planu realizacyjnego, przez co nie sposób było ustalić dochowania zgodności posadowienia budynku z warunkami, o których mowa w pozwoleniu na budowę. W powyższym wyroku Sąd zwrócił również uwagę, że załączone do akt sprawy mapki (vide: k. 12 – 14 akt administracyjnych organu I instancji), nie wyjaśniają spornego problemu, przede wszystkim dlatego, że nie stanowią dokumentu, do którego odwołuje się pozwolenie na budowę. Ponadto nie wynika z nich ani data ich powstania, ani przeznaczenie, pomijając już, że nie wpisano na nich odległości budynku gospodarczego od granicy działki. Sąd dodał, że miejsce posadowienia budynku gospodarczego, nie jest określone w dostarczonym przez skarżących projekcie technicznym zamiennym warsztatu krawieckiego. Zdaniem Sądu brak było też przesłanek do uznania, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, tj. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Sąd wskazał również, że w § 12 powyższe rozporządzenie regulowało odległości usytuowania budynku od granicy działki, dokonując wykładni językowej powyższego przepisu, stwierdził, że dotyczy on jedynie budynków mieszkalnych i gospodarczych położonych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Stwierdził, że budynek skarżących jest budynkiem gospodarczym, który nie jest położony na terenie gospodarstwa rolnego i dla tego należy posłużyć się treścią § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, którego analiza prowadzi do uznania, że przepis § 12 omawianego rozporządzenia ma zastosowanie również do budynków gospodarczych usytuowanych również poza obszarem gospodarstw rolnych. Przepis § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. W ocenie Sądu przepis wprowadza niewątpliwie wyjątek od reguły, o czym świadczy użyte słowo: "dopuszcza się". Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że pierwsze jego zdanie odnosi się do budynków gospodarczych usytuowanych poza gospodarstwem rolnym. Skoro tak, to użyte w tym przepisie w stosunku do takich budynków słowo: "dopuszcza się", oznacza, że wyjątek usytuowania budynku gospodarczego na działce niebędącej gospodarstwem rolnym musi odnosić się do reguły dotyczącej usytuowania budynku gospodarczego na terenie również niebędącym gospodarstwem rolnym, albowiem w innym przypadku przepis ten nie miałby uzasadnienia. Zdaniem Sądu nie byłaby bowiem możliwa taka interpretacja omawianego zdania pierwszego przepisu § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, że wprowadza ono uregulowanie mające odbiegać od reguły, w sytuacji, kiedy reguły nie dałoby się odszukać. W świetle powyższego należy przyjąć, że w powyższym wyroku Sąd dokonał wykładni § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia i wyraził pogląd, że przepis ten może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie przy ustalaniu dopuszczalności posadowienia warsztatu krawieckiego skarżących. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd wypowiadając się o dopuszczalności zabudowy obiektem gospodarczym nieruchomości niebędącej gospodarstwem rolnym nie zajął stanowiska, że sporny obiekt nie jest warsztatem krawieckim. Taki pogląd przeczyłby stanowi faktycznemu sprawy i podważałby ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zezwolono w 1989 r. na budowę warsztatu krawieckiego wraz z zapleczem socjalnym oraz kotłownią. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenie Sądu ponownie poddano wyjaśnienie kwestii, czy rzeczywiście skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, tj. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W dalszym ciągu istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z 1989 r. W tym miejscu należy podkreślić, że sąd nie ocenia legalności pozwoleń na budowę warsztatu krawieckiego zawartych w decyzji z 1988 r. i 1989 r., które są decyzjami ostatecznymi. Nie zostały one wzruszone w trybie nadzwyczajnym i wywołują skutki prawne, które przekładają się na prowadzenie przez organy ustaleń w zakresie odstępstw o projektu budowlanego, gdyż wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r. warsztat krawiecki z zapleczem socjalnym i kotłownią nie jest samowola budowlaną. Bezsporne bowiem jest, na co zwrócili uwagę sami skarżący w skardze, że do odstępstw rzeczywiście doszło poprzez posadowienie spornego budynku w odległości 3 m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Przy realizacji inwestycji nie zachowano wymaganej przepisami prawa odległości 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy w ścianie warsztatu krawieckiego znajdowały się otwory okienne i drzwiowe. Procesu budowlanego warsztatu krawieckiego objętego pozwoleniem z 1989 r. nie można analizować bez zapisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), która stanowiła materialnoprawną podstawę inwestycji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawa wymienia przykładowo budynki, przez które należy rozumieć obiekty budowlane. Nie wprowadza ona podziału na budynki gospodarcze, czy też budynki usługowe. Oznacza to, że zarówno pierwsze jak i drugie z nich w rozumieniu w/w ustawy będą obiektami budowlanymi. W tym miejscu należy podkreślić, że w art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy uregulowano, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a więc budynki gospodarcze i usługowe, określają wymagania w zakresie ustalonym w art. 5 ust. 1 pkt 1-5, jak również wymagania niezbędne do zapewnienia trwałości obiektów budowlanych. Oznacza to, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, 4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji. Jeszcze raz w tym miejscu należy podkreślić, że chodzi o wszystkie obiekty, a więc zarówno gospodarcze, jak i usługowe, do których należy zaliczyć warsztat krawiecki. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki określało właśnie powyższe rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W § 4 powyższego aktu wymienione zostały rodzaje obiektów ze względu na przeznaczenie funkcjonalne. Należy podkreślić, że wówczas obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie definiowały pojęcia " budynku gospodarczego" czy też "warsztatu". Oznacza to, że każdy z tych obiektów był obiektem budowlanym i jednocześnie budynkiem w rozumieniu definicji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdzie przez budynek rozumie się zarówno sam budynek, jak i związane z nim zewnętrzne i wewnętrzne instalacje oraz urządzenia, umożliwiające użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem i zagospodarowanie terenu związanego z budynkiem, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 1 ust. 3 Prawa budowlanego. W dziale 2 powyższego rozporządzenia zawarte zostały warunki i wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków, a wiec zarówno gospodarczych jak i warsztatów. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że Sąd w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 925/09 nałożył na organ obowiązek ustalenia, czy przepis § 12 ust. 2 można było zastosować do budynku gospodarczego, ale w rozumienie warsztatu krawieckiego. Chodziło zatem o możliwość zastosowania rozwiązań wynikających z § 12 ust. 2 rozporządzenia przy posadowieniu budynku, a dokładnie warsztatu krawieckiego. Sąd mianowicie stwierdził, że rozporządzenie to przewidywało zasadę sytuowania budynków w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki, ze zmniejszeniem odległości do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust. 1). Dodał również, że w określonych sytuacjach faktycznych, rozporządzenie to wprowadziło możliwość zmniejszenia ustalonych wyżej odległości, co przewidywał przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z uwagi na powyższy przepis Sąd uznał, że bez dodatkowych ustaleń nie można postawić tezy o usytuowaniu budynku stron w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach i tym samym nie można było zarzucić inwestorowi złamanie prawa (pomijając zagadnienie zgodności usytuowania budynku z planem i projektem). W zaleceniach na potrzeby przyszłego postępowania, Sąd dodał, że organy musiałyby wykazać brak warunków do zastosowania zacytowanego wyżej przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia w momencie budowy budynku. Możliwość zmniejszenia odległości budynku od granicy działki, związana była z istniejącą zabudową na sąsiedniej działce, w odległości większej niż 4 m od granicy działki, o ile odległość między budynkiem istniejącym a budynkiem skarżących nie jest mniejsza niż 8 m. W ocenie składu Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie wymogi nałożone w wyroku nie zostały objęte ustaleniami faktycznymi organów, a dopiero dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli stwierdzić, czy budynek warsztatu krawieckiego został usytuowany zgodnie z w/w przepisem, czy też nie. W związku z powyższym skarżący prawidłowo wywodzą w skardze, że stanowisko Sądu wyrażone w powyższym wyroku wiązało organy na podstawie art. 153 p.p.s.a., z tym że sporny warsztat krawiecki należy traktować tak jak budynek gospodarczy w zakresie dopuszczalności jego posadowienia na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Stąd też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy w świetle stanowiska zawartego w powyższym wyroku miały za zadanie uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia faktyczne w zakresie posadowienia obiektu gospodarczego względem zabudowy na nieruchomości sąsiedniej, w celu ustalenia podstaw do zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił na podstawie oświadczeń obecnych podczas kontroli stron postępowania oraz na podstawie projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę zakładu krawieckiego, iż w momencie powstania budynku warsztatu krawieckiego oraz w dniu przeprowadzenia kontroli na nieruchomości sąsiedniej, nie znajduje się na niej i nie znajdował, żaden obiekt usytuowany na wprost zakładu krawieckiego. W ocenie składu Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organy przy dokumentacji znajdującej się aktach sprawy dokonały nieprawidłowej wykładni § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia, poprzez nieuzasadnione rozszerzenie przepisu uznając, że skoro sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana żadnym obiektem w linii prostej, to nie można zastosować powyższego przepisu. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Należy zauważyć, że przepis nie nakłada przy ustaleniu odległości odnoszenia się do obiektów zlokalizowanych na wprost budynków istniejących, czy też w linii prostej. Ustalenie odległości ma nastąpić pomiędzy obiektami istniejącymi na nieruchomości sąsiedniej, a obiektem projektowanym niezależnie od ich położenia względem siebie. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajdują się mapy zagospodarowania działki (k- 12, 13), z których wynika, że na sąsiedniej nieruchomości istniał w chwili procesu budowlanego warsztatu obiekt mieszkalny. Z mapy z 2008 r. (k- 14) wynika, że na działce sąsiedniej oprócz budynku mieszkalnego istniał inny obiekt oznaczony lit. "g", który częściowo usytuowany był na wprost spornego obiektu. Organy całkowicie w swoich ustaleniach pominęły powyższe okoliczności. Poprzez błędną wykładnię § 12 ust. 2 rozporządzenia nie przeprowadziły w dalszym ciągu ustaleń faktycznych w zakresie odległości pomiędzy spornym budynkiem, a istniejącymi na działce sąsiedniej budynkami. Ponadto narzucenie na organ obowiązku ustalenia dokładnego stanu faktycznego wiąże się również z oceną na podstawie obowiązujących w dacie realizacji obiektu uciążliwości warsztatu krawieckiego i wymagań w zakresie zachowania odległości w stosunku do obiektów posadowionych na nieruchomości sąsiedniej. Jak już wyżej zostało wyjaśnione w rozdziale 2 powyższego aktu zawarte zostały warunki i wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków. Celem powyższego rozporządzenia było ograniczenie lub wyeliminowanie uciążliwości przy sytuowaniu budynków. W toku postępowania administracyjnego organ nie wykazał, aby usytuowanie warsztatu krawieckiego było obiektem uciążliwym w rozumieniu § 10 rozporządzenia. W § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia w zależności od stopnia uciążliwości obiektów i urządzeń dzielono je na cztery kategorie, oznaczone symbolami U I do U IV. Natomiast w formie tabeli w ust. 3 powyższego przepisu zawarto minimalne odległości budynków mieszkalnych i innych budynków, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, od uciążliwych obiektów i urządzeń poszczególnych kategorii. Organ nie przeprowadził oceny, czy warsztat krawiecki był obiektem uciążliwym w świetle wówczas obowiązujących przepisów. Sam fakt, że jest to warsztat krawiecki nie świadczy, że musiał on być zaliczany o obiektów uciążliwych. W ocenie Sądu nie ma wpływu na wynik sprawy na obecnym etapie postępowania zaliczenie warsztatu krawieckiego w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do kategorii XVII, ponieważ organy w pierwszej kolejności mają obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z uwagi na powyższe uchybienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszono przepis prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz istotnie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, co ma wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie zastosowano się do wskazań i zalecenie zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 925/09. Zaskarżona decyzja zatem została wydana z naruszeniem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez błędną jego wykładnię, istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyroku z 3 lutego 2010 r. (II SA/Bd 325/09) W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152, art. 200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.