II SA/Bd 848/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Prezydent M. B., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), § 2, § 3, § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem R. S. . W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż na podstawie analizy wniosku oraz zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że: . wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem - R. S. (pokrewieństwo pierwszego stopnia) od maja 2019 r., . wnioskodawczyni nie zamieszkuje wspólnie z ojcem, jednakże sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny od godziny 8:00 do 20:00 przez siedem dni w tygodniu, . w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie podejmuje zatrudnienia od [...].12.2020 r., . R. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].11.2020 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe. W omawianym orzeczeniu wskazano, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2020 r., natomiast "nie da się ustalić" od kiedy istnieje niepełnosprawność, . współmałżonek osoby wymagającej opieki, L. B.-S., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na powyższe organ I instancji wywiódł, iż bezspornym w sprawie jest, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, bowiem wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie można ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. – A. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację, wskazując ponadto, że organ oparł decyzję o niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów odwołania, jego autorka wskazała, że organ nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt 38/13, dotyczącego zakazu różnicowania uprawnień osób ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Ponadto skarżąca zarzuciła, że jej zdaniem, odmowa świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jest sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych może być nadal być stosowany, z tym zastrzeżeniem, że zastosowanie to nie obejmuje kryterium momentu powstania niepełnosprawności wyłączającego możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym fakt, iż nie można ustalić, kiedy u R. S. powstała niepełnosprawność, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Natomiast zdaniem Kolegium podstawę tę stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2a cyt. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przekonaniu organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że ten przepis został przez organ I instancji zastosowany w prawidłowo, gdyż R. S. jest mężem L. B.-S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta stanowi samoistną, ustawową przesłankę do odmowy uwzględnienia wniosku, przy czym ustawodawca nie przewidział, ani podstaw, ani możliwości dokonywania tego typu ustaleń przez organ administracji. Wskazano, że u podstaw przedmiotowego przepisu leży wynikające z zasad doświadczenia życiowego przekonanie, że małżonek, o ile nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jest w stanie podołać opiece nad znacznie niepełnosprawnym współmałżonkiem. Sam jednak art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy nie zawiera normy, która dawałaby możliwość badania sytuacji faktycznej współmałżonków, wobec tego dołączone do akt sprawy pismo A. S.-A. o stanie zdrowia jej matki, wskazujące, że nie ma tyle siły aby opiekować się mężem, z uwagi na powyższe, nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując Kolegium podniosło, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że żona niepełnosprawnego żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i powyższa okoliczność uzasadnia odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, ponieważ wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W skardze do Sądu A. S. – A. wniósł o uchylenie decyzji organu Ii II instancji oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego tj.: . art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym - tj. do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; . art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez określenie, iż stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem. Zdaniem skarżącej stanowisko organu administracji podające jako podstawę odmowy przyznania świadczenia - art. 17 ust. 5 pkt. 2a, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz nakazem ochrony i opieki nad rodziną. Nie powinno budzić wątpliwości, że wiek małżonki R. S. oraz jej stan zdrowia poświadczony stosowną dokumentacją medyczną, nie pozwala jej na właściwą opiekę nad mężem. Natomiast okoliczność, że małżonka R. S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w ocenie skarżącej nie może sama w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem R. S. wobec nie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: u.ś.r.). I tak, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, iż przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zaakcentować należy w tym miejscu, iż stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, albowiem ani organ administracji, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).) Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, jest wykazanie, że jego małżonka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zaś małżonka osoby wymagającej opieki takiego orzeczenia nie posiada, zasadnie Kolegium uznało, iż wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.