II SA/Bd 850/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. E. J. dalej jako: "skarżąca" w dniu [...] września 2014 r. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. [...] w Ś. nr dz. ew. [...]. Oświadczyła, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako najemca lokalu wynikające ze zgody Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ś. z dnia [...] lipca 2013 r. Z zaświadczenia Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ś. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że potwierdza ono, że E. J. zam. w Ś. przy ul. Św. W. [...] m [...] jest najemcą powyższego mieszkania. Zrzeszenie jest administratorem posesji na podstawie zgody wyrażonej na administrowanie udzielonej przez R. Z. – współwłaścicielkę powyższej nieruchomości. Z uwagi jednak na to, że Starostwo Powiatowe w Ś. zakwestionowało powyższą zgodę jako administratora nieruchomości Zrzeszenie zwróciło się do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora nad powyższą posesją i sprawa jest w toku. Wezwaniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta Ś. zobowiązał skarżącą do usunięcia braków wniosku, tj. do dostarczenia dokumentów-uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i dokumentu potwierdzającego powyższe prawo lub pełnomocnictwa udzielonego Zrzeszeniu przez wszystkich współwłaścicieli lub postanowienia sądu o rozstrzygnięciu w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. skarżąca oświadczyła, że zaświadczenie wystawione przez administratora budynku czyni zadość wymogowi zawartemu w art. 23 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i organ nadzoru nie ma kompetencji do kwestionowania jej tytułu prawnego do lokalu. Pismem z dnia [...] października 2014 r. organ stwierdził, że skarżąca nie uzupełniła dokumentów potwierdzających prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych pozostawiono bez rozpatrzenia. Organ poinformował skarżącą, że z zaświadczenia Zrzeszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że stan prawny nieruchomości położonej przy ul. Św. W. [...] jest nieuregulowany. Zrzeszenie wystąpiło do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora i po jego wyznaczeniu oraz uzyskaniu zgody na wykonanie instalacji gazowej skarżąca będzie mogła wystąpić z ponownym wnioskiem o pozwolenie. Skarżąca pismem z dnia [...] października 2014 r. wniosła o interwencję w jej sprawie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., do którego złożyła m.in. zgodę Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ś. na montaż instalacji gazowej w jej mieszkaniu zgodnie z wykonaną dokumentacją i zgodą uzyskaną w Starostwie Powiatowym w Ś. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta ponownie wezwał skarżącą o wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazowej . Wezwał Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w Ś. o informację odnośnie aktualnego stanu prawnego własności spornej nieruchomości. Zrzeszenie w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformowało organ, że jest administratorem posesji przy ul. Św. W. [...] na podstawie pełnomocnictwa R. Z. – współwłaścicielki nieruchomości. Sprawa wystąpienia do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora i uzyskanie zgody na wykonanie instalacji gazowej jest w toku. Pełnomocnik Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów działając przez ustanowionego pełnomocnika poinformował, że nie został złożony wniosek o wydanie zgody zastępczej z uwagi na śmierć jednego z współwłaścicieli- K. F. i konieczność ustalenia kręgu spadkobierców. Po ustaleniu powyższego możliwe będzie złożenie takiego wniosku wraz z żądaniem o wyznaczenie kuratorów dla nieznanych z miejsca pobytu innych współwłaścicieli nieruchomości. W oparciu o powyższy stan faktyczny Starosta Ś. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że stan prawny nieruchomości przy ul. Św. W. [...] jest nieuregulowany. Zrzeszenie nie posiada dokumentu, z którego wynikałoby, że może reprezentować współwłaścicieli ww. nieruchomości. Natomiast zgoda udzielona skarżącej nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że posiada jako najemca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze zgody administratora budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podtrzymało stanowisko o niespełnieniu przez skarżącą przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że najemca lokalu mieszkalnego nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, ponieważ posiada on prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania. Organ odwoławczy wskazał, że projektowana instalacja gazowa prowadzona jest przez część wspólną nieruchomości - korytarz, która ma 13 współwłaścicieli. Skarżąca jako najemca posesji dysponuje zgodą jedynie administratora posesji ustanowionego przez R. Z., tylko jedną z trzynastu współwłaścicieli. W skardze do Sądu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko zarzucając organowi błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. Uważa, że spełnia przesłanki wynikające z art. 32 tej ustawy. Natomiast organ pominął jej uprawnienia na podstawie art. 681 i art. 684 Kodeksu cywilnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ściśle określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ale nie w każdym przypadku spowoduje on wyłączenie stosowania art. 28 kpa. Przepis art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji błędem jest automatyczne utożsamianie interesu prawnego Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ś. (dalej jako: "Zrzeszenie"), działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez tylko jednego współwłaściciela z trzynastu – R. Z., z interesem prawnym poszczególnych właścicieli w ramach współwłasności nieruchomości. Zrzeszenie posiada pełnomocnictwo tylko od jednego współwłaściciela. Każdy współwłaściciel nieruchomości może mieć swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie, jeśli taki interes wykaże. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. (k- 15 akt administracyjnych) Zrzeszenie udzieliło zgody na założenie instalacji gazowej w lokalu nr [...] wynajmowanym przez skarżącą. Stanowisko zrzeszenia potwierdza również zgoda udzielona skarżącej na montaż instalacji gazowej zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (k- 9 akt administracyjnych). W przedmiotowej sprawie projekt instalacji gazowej przewiduje jej poprowadzenie przez część wspólną nieruchomości-korytarz, na co skarżąca nie posiada zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. (k- 17 akt administracyjnych) Zrzeszenie poinformowało Starostwo Powiatowe w Ś., że nie został złożony wniosek o wydanie zastępczej zgody na montaż instalacji gazowej w budynku przy ul. Św. W. [...] w Ś. z uwagi na konieczność wcześniejszego ustalenia kręgu spadkobierców (k-17 akt administracyjnych). Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ potwierdza, że skarżąca nie dysponowała prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. W przypadku współwłasności nieruchomości, należy uwzględniać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.), między innymi art. 199 K.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc przepis ten wymaga w powyższej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek określony w art. 199 k.c. Niepodzielność wspólnego prawa własności należącego do kilku osób polega na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznie części, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 199 i art. 201 K.c. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Rozstrzygnięcie tej kwestii zależy każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy i należy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej bądź sądu. Ma to istotne znaczenie dla możliwości oceny czy wnioskodawca (będący współwłaścicielem nieruchomości), zgodnie z wymogami cytowanych wyżej przepisów, dysponuje nieruchomością na planowane cele budowlane i czy złożył w tym zakresie wymagane oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej – co stanowi jeden z warunków koniecznych udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygając tę kwestię należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę treść złożonych wraz z wnioskiem dokumentów, celem szczegółowego ustalenia zakresu planowanych robót, treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu inwestorka pozostaje w błędnym przekonaniu, że przedłożone dokumenty, w tym oświadczenia stanowią o dysponowaniu przez nią zgodą współwłaścicieli na dokonanie planowanych robót. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji dysponowała jedynie zgodą Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ś., które dotyczy wyłącznie najętego przez nią lokalu i wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym, a nie odnosi się już do części wspólnej jaką jest korytarz. Analiza pism procesowych strony w świetle zasad doświadczenia życiowego nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca, celem wyposażenia zajmowanego przez swoją rodzinę lokalu mieszkalnego nr [...] w instalację gazową zamierza także poprowadzić instalację gazową przez korytarz. Regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowi ułatwienie proceduralne dla inwestora w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to jednak nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu spraw zasad i reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji, kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i nie posiada oświadczenia woli innych współwłaścicieli nieruchomości co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. Zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W myśl przepisu art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (art. 75 § 2 K.p.a.). Zważyć należy, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Podlega ono zatem ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i WSA 2006/3/88; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 339429, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK2116/10, Lex nr 1138076). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały oceny całokształtu zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego . Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że przepisy prawa nie przewidują żadnych odstępstw od reguły wyrażonej w art. 32 ust. 4 pkt 2. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty skargi w zakresie niedogodności korzystania z mieszkania w obecnej sytuacji. Brak zgody współwłaścicieli oznacza, iż inwestor nie wykazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.