II SA/Bd 859/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity; Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku nr 000073/05/2013/ złożonego w dniu 6.05.2013 r., odmówił A. P. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż H. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27.07.2010 r. wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w[...]. Wskazano też, że w dniu 28.05.2013 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy z którego wynika, iż A. P. faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką, jednak dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 697,07 zł, tym samym przekracza kwotę o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. 623,00 zł miesięcznie. Ponadto zwrócono uwagę, że w okresie od 2.11.2011 r. do 22.02.2012 r. zainteresowana była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, następnie decyzją z dnia [...]r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. M. na okres od 2.03.2012 r. do – "bezterminowo". W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - matką H. M., a rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości, gdyż musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie z aktualnego zatrudnienia. Ponadto wskazano, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdyż dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 697,07 zł i tym samym przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. 623,00 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji i szczegółowo przedstawiła swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną w rodzinie, opisując charakter schorzeń matki oraz szereg czynności, których wymaga codzienna opieka z jej strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, dla przyznania wnioskowanego świadczenia przede wszystkim osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, a ponadto opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, a matka strony od 30 czerwca 2010 r. wymaga stałej opieki osoby drugiej. Wskazano, że pracę na podstawie umowy zlecenia odwołująca wykonywała od stycznia 2011 r. do października 2011 r. oraz od 5.09.2011 r. do 31.10. 2011 r. Zatem w ocenie organu odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia, by móc opiekować się niepełnosprawna matką H. M., która jest osobą ze znacznym stopniem niepełnoprawności od czerwca 2010 r. W związku z powyższym uznano, że organ I instancji nie mógł przyznać wnioskowanego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie została spełniona przesłanka określona w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. rezygnacja z zatrudnienia, przy czym organ orzekając o przyznaniu wnioskowanego przez stronę świadczenia musi mieć pewność, iż wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki, co w niniejszej sprawie nie występuje. W skardze do sądu A. P., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, szczegółowo przedstawiła swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną w rodzinie, opisując charakter schorzeń matki oraz szereg czynności, których wymaga codzienna opieka z jej strony. W piśmie procesowym z dnia 28.10.2013 r., skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji (jak i wcześniej), spełniła wszystkie obligatoryjne przesłanki wynikające z treści znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza te wynikające z ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), uzasadniające przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H. M., gdyż skarżąca: jest córką H. M., a więc osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny na rzecz H. M.; skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją matką H. M. legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności skutkującym koniecznością zapewnienia jej w codziennej stałej pomocy i opieki drugiej osoby; skarżąca spełniała również kryterium dochodowe - jej dochód na członka rodziny wynosił poniżej kwoty 623 zł netto. Powyższe w ocenie skarżącej sprawia, że obie zaskarżone decyzje nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym dotyczącym skarżącej i jej matki i jako takie są sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreśliła również, że treść odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest zlepkiem rozbieżnych tez i co gorsza napisanych w odniesieniu do skargi K. W. - co jednoznacznie zapisane zostało w tymże piśmie procesowym, dlatego owa odpowiedź nie dotyczy jej sprawy i jej skargi. W ocenie skarżącej od dłuższego czasu, a z pewnością w chwili wydania decyzji Wójta Gminy [...], nieprzerwanie spełniała przesłanki do przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanka w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nie została przez skarżącą spełniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy więc podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: "rezygnacja" i "niepodejmowanie" zatrudnienia oznacza, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia "rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków niepodejmowania zatrudnienia w zakres pojęciowy rezygnacji z zatrudnienia. Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. W tym znaczeniu pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej, która w momencie występowania z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była zatrudniona, jak też nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Będąc wcześniej zatrudniona na czas oznaczony, już w momencie zawarcia umowy, skarżąca miała świadomość, że z upływem okresu, na który ją zawarła, umowa wygaśnie. Nie została w związku z tym spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Również w ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, że rezygnacja z niepodejmowania zatrudnienia, nie jest rezygnacją z pracy w związku z wyrejestrowaniem z PUP. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym, nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119). Przeszkodą do przyznania świadczenia było też przekroczenie kryterium dochodowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.