II SA/Bd 860/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. W. i R. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] I. i R. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w T. o wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa) wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] (mylnie oznaczonej jako decyzja z dnia [....]). Wskazaną decyzją PINB w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał I. i R. W. zlikwidować okna w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na posesji nr [...] przy ul. [...] w G., które nie były objęte projektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [....] i wykonać okna połaciowe zgodnie z ww. projektem, w terminie do końca [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] nr [...], na postawie art. 113 § 2 i 3 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że określił, iż przez ujęty w rozstrzygnięciu tej decyzji nakaz likwidacji okien w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (działka nr [....]) rozumieć należy likwidację czterech sztuk otworów okiennych umieszczonych w ścianie zewnętrznej ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony sąsiedniej działki nr [...], poprzez: - zamurowanie otworów okiennych materiałem niepalnym typu cegła, gazobeton o odporności ogniowej co najmniej REI 60, lub - wypełnienie otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30, pod warunkiem spełnienia przez zastosowane przeszklenie wymogu nieotwieralności oraz takiej właściwości strukturalnej przeszklenia, która zapewni brak możliwości penetracji wzrokowej, a jedynie przepuszczalność światła. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przytaczając treść art. 113 § 2 kpa wskazał, że instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji służy interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa w sytuacji, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia spraw. Wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego sprawy, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia i pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Celem postępowania opartego na art. 113 § 2 kpa nie jest korygowanie rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnienie przez organ, jak rozumie własne rozstrzygnięcie. Wyjaśniając więc w tym kontekście wątpliwości dotyczące decyzji z dnia [...] organ wskazał, że użytemu w niej wyrażeniu "okna", zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego. Tym samym więc, jak stwierdził, wyrażenie otwór okienny i okno, użyte także w § 12 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), oznacza to samo. Stwierdził, że nie nasuwa wątpliwości wniosek, iż zadośćuczynienie nakazowi likwidacji czterech sztuk otworów okiennych umieszczonych w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku, usytuowanej w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] nastąpić może w drodze zamurowania otworów okiennych materiałem niepalnym typu cegła ceramiczna, gazobeton o odporności ogniowej co najmniej REI 60. Budynek ten bowiem wykonano w klasie odporności pożarowej D (§ 212 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a zgodnie z § 232 ust. 1 i ust. 4 powołanego rozporządzenia, ściany zewnętrzne budynku stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych o klasie odporności co najmniej REI 60. Ustosunkowując się natomiast do wskazanego w postanowieniu alternatywnego sposobu likwidacji czterech sztuk otworów okiennych w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku organ podkreślił, że wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej jest niezgodne z obowiązującymi obecnie przepisami techniczno-budowlanymi (§ 12 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), oraz że w pełni aprobuje on pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, zgodnie z którym obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku przebiegającej w zbyt bliskiej odległości od granicy działki, na której jest on usytuowany cegłą ceramiczną pełną (gazobeton) o odpowiedniej odporności ogniowej nie stanowi jedynego sposobu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień, dla ściany oddzielenia przeciwpożarowej o wymaganej klasie odporności ogniowej REI 60, nie powinna być niższa niż E 30. Skoro więc w przedmiotowym budynku powierzchnia wypełnionych czterech otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, (wynosi ona 6,91 %), to tym samym możliwe jest wypełnienie otworu materiałem o odporności ogniowej E 30 przepuszczającym światło. Wskazał, że zastosowanie w otworach okiennych w miejsce budulca stałego innego materiału przepuszczającego światło takiego jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, pozbawi tę przegrodę zewnętrzną przymiotu ściany z otworem okiennym oraz, że fragment ściany wypełnionej luksferami, cegłą szklaną lub innym przeszkleniem należy traktować jak ścianę pełną, o ile spełniony zostanie wymóg klasy odporności ogniowej szyby wypełniającej otwór, przepuszczalności światła, nieotwieralności (przeszklenie stałe) i braku możliwości penetracji wzrokowej. Wyjaśnił, powołując się na wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 210/08, że zachowanie możliwości penetracji wzrokowej i niczym nie ograniczonego wglądu na teren sąsiedniej nieruchomości niweczyłoby cel, dla realizacji którego prawodawca ustanowił ograniczenia dotyczące minimalnych odległości od granicy z działką budowlaną. Dlatego też wypełnienie otworów szybą, nawet o określonej odporności ogniowej, nie pozbawia tych otworów cech okien. Nie są one również tożsame z luksferami lub szklaną cegłą, które mają za zadanie doświetlenie niektórych elementów budynku, ale nie mają cech przezroczystości, a więc nie realizacją funkcji jakie spełnia okno, czyli możliwość nieograniczonego wglądu i penetracji wzrokowej. Czym innym jest, jak podkreślił PINB, wypełnienie konstrukcji ściennych lub stropowych kształtką budowlaną wykonaną ze szkła w postaci chociażby luksferu, czy cegły szklanej, które stanowi integralną część ściany budynku, a czym innym pozostawienie okien, nawet gdy posiadają określoną klasę odporności ogniowej. Organ zaznaczył również, że zaprezentowane powyżej stanowisko jest zgodne z poglądem Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrażonym w piśmie dnia [...], znak: [...], w którym wskazuje się, że z punktu widzenia ustaleń § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nieotwieralne okno ognioodporne spełniające określone w przepisie wymagania można by uznać za wypełnienie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, jednakże warunkiem jego zastosowania, w związku z koniecznością przestrzegania innych ustaleń rozporządzenia, w tym § 12, jest taka jego właściwość strukturalna, która zapewni brak możliwości penetracji wzrokowej, a jedynie przepuszczalność światła. Na powyższe postanowienie I. i R. W. wnieśli zażalenie (nazwane odwołaniem), w którym podkreślając, że wskazany przez PINB sposób likwidacji okien jest niezgodny z § 271 i 232 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji rozpatrzenia ww. zażalenia K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), postanowieniem z dnia [....] nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji. W motywach postanowienia WINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na przepis art. 113 § 2 kpa stwierdził, że przepis ten wprowadza instytucję wykładni decyzji stanowiącej wiążące i autentyczne wyjaśnienie treści decyzji poprzez określenie, jak należy ją rozumieć. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie PINB udzielając wyjaśnień bardzo szeroko i wszechstronnie odniósł się do wszelkich mogących budzić wątpliwości strony terminów, udzielając m.in. wyczerpujących wyjaśnień, co należy rozumieć pod wyrażeniem "nakazu likwidacji czterech otworów okiennych umieszczonych w ścianie szczytowej budynku", wraz z powołaniem się na odpowiednie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z zapisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wykonanie nałożonego na stronę obowiązku może nastąpić poprzez zamurowanie otworów okiennych materiałem niepalnym typu cegła ceramiczna, gazobeton o odporności ogniowej co najmniej REI 60, a także poprzez wypełnienie wspomnianych otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności ogniowej REI 60, nie powinna być niższa niż E 30. Zaznaczył przy tym, że przepisy techniczno-budowlane rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie uznają montażu kurtyn przeciwpożarowych za wypełnienie nałożonego na zobowiązanych "nakazu likwidacji czterech otworów okiennych umieszczonych w ścianie szczytowej budynku". Stwierdził także, że wyjaśnienia organu co do treści decyzji nie mogą prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować merytorycznej zmiany decyzji oraz, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2, odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. postanowienie WINB I. i R. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 113 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja PINB jest dostatecznie jasna i kompleksowo odpowiada na pytanie, czy zainstalowanie w oknach kurtyn przeciwogniowych o odpowiedniej klasie pożarowej i stopniu przenikalności może z punktu widzenia prawa budowlanego i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. być uważane za likwidację otworów okiennych, których finalny efekt użycia jest zupełnie tożsamy z zamurowaniem otworów okiennych materiałem niepalnym typu cegła, gazobeton czy innym wymienionym przez PINB w piśmie z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że złożyli do PINB wniosek o wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji z dnia [...] tj. czy zgodnie z przepisami prawa, skutecznym wykonaniem decyzji administracyjnej będzie zamontowanie w oknach kurtyn ogniowych, które zgodnie z załączoną do akt postępowania ekspertyzą będą uniemożliwiać bezpośrednią eksplorację sąsiedniego domu. Udzielona zaś przez organy obu instancji odpowiedź, ograniczająca się do zacytowania przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wyjaśnia dostatecznie tej wątpliwości. Podkreślili, że niewątpliwym jest, iż rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zawiera numerus clausus sposobów umożliwiających zlikwidowanie otworów okiennych oraz, że sposób ich likwidacji zaprezentowany przez orzekające organy jest jedynie subiektywnym rozwiązaniem, nie mającym odzwierciedlenie w przepisach prawa. Wskazali, że rozwój techniki, a przede wszystkim możliwości architektoniczno-budowlanych uzasadniają twierdzenie, że likwidacja otworów okiennych umieszczonych w ścianie szczytowej budynku jest możliwa przez zainstalowanie kurtyn przeciwpożarowych i tym samym dostosowanie stanu technicznego budynku do obowiązującego go w tym względzie projektu budowlanego. Tym samym, jak skonstatowali, to do kompetencji Sądu należeć będzie ocena, czy instalacja w oknach kurtyn przeciwpożarowych, które de facto prowadzą do tożsamego skutku, czyli uniemożliwienia eksploracji wzrokowej sąsiedniej nieruchomości, jest z punktu widzenia prawa budowlanego i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. uważane za likwidację otworów okiennych. Podnieśli, że sam dyskomfort psychiczny związany z bezpośrednim sąsiedztwem okien skarżących nie jest wystarczającą przesłanką, która może uzasadniać nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem, szczególnie, że ten godziłby w istotny ich interes i de facto znacząco ingerował w przysługujące im prawo własności. Stwierdzili, że zamontowanie w przedmiotowych oknach kurtyn, o jakie wnioskują, nie jest istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, a także integralnego jej załącznika tj. projektu budowlanego. Podsumowując wskazali, że w przedmiotowej sprawie organ nie tylko nie odniósł się merytorycznie do ich żądania i nie rozpoznał sprawy co do istoty, ale także w szczególności nie odpowiedział na pytanie, czy w myśl obowiązującej wiedzy technicznej zainstalowanie kurtyn przeciwpożarowych uważane może być za likwidację otworów okiennych, które - oprócz zamurowania materiałem niepalnym czy gazobetonem - prowadzą de facto do tożsamych skutków, czyli uniemożliwienia penetracji wzrokowej sąsiedniego budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), uzasadnia zdaniem Sądu uwzględnienie skargi. Wymaga wskazania, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] wydane zostały w związku z treścią przepisu art. 113 § 2 kpa, który stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Konieczność wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji zachodzi w sytuacji, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem, wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zamiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też jakiejkolwiek jego korekty (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 183/10. publ. lex nr 675768). Nie może też, co oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest również, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięć, nie służy zaś interpretacji decyzji według zasad wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., syng. akt II OSK1529/10, publ. lex nr 1132090; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1259/10, publ. lex nr 759920). Rozstrzygniecie organu w trybie art. 113 § 2 kpa nie może być także konkurencją ani alternatywą dla merytorycznego określenia praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., syng. akt II OSK 612/07, publ. lex nr 488023). Z powyższego wynika, że instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 kpa ma ograniczony charakter i że w związku z tym orzekające w sprawie organy bezwzględnie nie miały w jej ramach uprawnienia do uzupełniania braków decyzji stanowiącej przedmiot wyjaśnienia, będących źródłem praw i obowiązków dla strony, ani też do czynienia interpretacji przepisów prawa i do dokonywania wykładni decyzji z zastosowanie reguł interpretacji. Odnosząc poczynioną konstatację do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno PINB, jak i w efekcie WINB, dokonując wyjaśnień zapisów decyzji z dnia [...] nr [...] nakazującej skarżącym zlikwidowanie nie objętego projektem budowlanym okna w zachodniej ścianie szczytowej spornego budynku i wykonanie okna połaciowego zgodnie z projektem, przekroczyły uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 kpa, powodując zmianę merytoryczną treści decyzji z dnia [....] poprzez dodania do niej w wyniku działań podjętych w trybie art. 113 § 2 kpa dodatkowych treści. Określenie bowiem sposobu wykonania nałożonego decyzją z dnia [...] nakazu likwidacji okien, poprzez władcze i wyczerpujące narzucenie możliwych form wykonania tego obowiązku, co w żaden sposób nie zostało wyrażone w decyzji z dnia [....], stanowi, zdaniem Sądu, niedopuszczalne uzupełnienie treści tej decyzji w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji (art. 113 § 2 kpa). Należy wyraźnie podkreślić, że w ramach art. 113 § 2 kpa obowiązkiem organu wyjaśniającego było w pierwszej kolejności poczynienie ustalenia, czy określona decyzja budzi w ogóle wątpliwości interpretacyjne tj. czy jest ona niejednoznaczna, niejasna, zawiła bądź zawiera skróty czy wyrażenia mogące budzić wątpliwości (co nieprawidłowo nie zostało jednoznacznie wyrażone przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie), a następnie w przypadku przesądzenia, że takie wątpliwości co do treści decyzji rzeczywiście występują, co powinno wynikać jednoznacznie z uzasadnia orzeczenia wydanego w trybie art. 113 § 2 kpa, powinien on dokonać wyjaśnienia tych niejasnych treści decyzji w zakresie i w sposób wskazanym powyżej, a więc nie powodujący uzupełnienia czy korekty braków zaskarżenia decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku zaskarżonego orzeczenia WINB, jak i poprzedzającego go postanowienia PINB, organy uczyniły przedmiotem swoich rozważań również interpretację przepisów prawa tj. w szczególności przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co również jak wykazano wyżej stanowiło niedopuszczalne działanie w ramach art. 113 § 2 kpa. Błędne jest także wyrażone w postanowieniu z dnia [...], stanowisko PINB, iż organ administracji działający w trybie 113 § 2 jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Na marginesie należy również dodać, że Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK. 1298/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż wyjaśnienie treści decyzji nie może co do zasady obejmować także pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych, wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazana powyżej okoliczności Sąd uznał, że dokonując wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] orzekające organy przekroczyły uprawnienie wynikające z art. 113 § 2 kpa, czym naruszyły w sposób istotny wskazany przepis i dlatego na postawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.