II SA/Bd 872/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na Uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 13 marca 2014 r. nr XXXV/253/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr XXXV/153/2014 z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości [...]. Skarżący wskazał, że ww. uchwałą Rada Gminy ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z części tekstowej i graficznej, dla miejscowości Rozgarty. Uchwała ta została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym pod pozycją 1313. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Wójt Gminy [...] wniósł o sprostowanie błędu w ogłoszonym tekście uchwały. Wójt wyjaśnił, że egzemplarze papierowe uchwały, w tym przedstawione Wojewodzie do oceny legalności, zawierały prawidłowy tekst uchwały. Natomiast tekst przekazany elektronicznie do ogłoszenia, a w konsekwencji ogłoszony, zawierał błędne załączniki, które nie stanowiły treści uchwały podjętej na sesji w dniu 13 marca 2014 r. Przedmiot regulacji uchwały, określony w jej § 1 dotyczy bowiem miejscowości [...], tymczasem ogłoszony urzędowo tekst uchwały zawiera załączniki obejmujące obszar miejscowości [...], brakuje także załącznika graficznego nr 4. Skarżący podniósł, że uchwała ogłoszona w dzienniku urzędowym stanowi akt normatywny powszechnie obowiązujący. W konsekwencji tekst ogłoszony jest jedynym wiążącym i stosowanym przez wszystkich zainteresowanych. W niniejszym przypadku treść uchwały zawiera wewnętrzne sprzeczności (wykluczające się przedmioty regulacji), które uniemożliwiają jej stosowanie w praktyce. Ponadto obowiązująca regulacja nie została przyjęta przez właściwy organ – Radę Gminy [...] - na sesji w dniu 13 marca 2014 r. Stan ten narusza art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego) oraz art. 7 Konstytucji RP (zasadę praworządności). Skarżący podniósł jednocześnie, że nie jest możliwe w tej sprawie zastosowanie trybu sprostowania aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie kwestionował stanu faktycznego przyznając, że mimo podjęcia uchwały o prawidłowej treści doszło do pomyłki w trakcie przesłania uchwały do publikacji poprzez dołączenie nieprawidłowych załączników. Jednakże zdaniem organu w tej sytuacji możliwe jest dokonanie sprostowania w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w przypadku skargi na uchwałę podjętą przez organ jednostki samorządu terytorialnego Sąd, w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy wobec tego odwołać się do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy w wyniku błędu technicznego, na etapie wysyłania uchwały do publikacji w dzienniku urzędowym województwa przekazano właściwą część tekstową uchwały, jednakże spośród przesłanych załączników trzy, będące załącznikami graficznymi niewątpliwie nie dotyczą uchwalonej uchwały (przedstawiają miejscowość [...], a nie miejscowość Rozgarty), brak również czwartego załącznika graficznego, o którym mowa w tekście uchwalonej uchwały. Akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtować może sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie organu zajmującego się publikacją aktów prawnych. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjna zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również praworządności ( art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Ocena podmiotu odpowiedzialnego za powstałą w niniejszej sprawie nieprawidłowość jest z punktu widzenia prawa okolicznością pozbawioną znaczenia. Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanego aktu, tj. różnica pomiędzy częścią tekstową a graficzną (załącznikami) stanowiącymi wraz z tekstem uchwały integralną całość, również nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny. Stwierdzone uchybienie w kontekście wcześniej przedstawionych uwag uznać należy za istotne. Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone jest zastosowanie trybu sprostowania aktu normatywnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, z tym że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego (art. 17 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Orzecznictwo wskazuje na ścisłą interpretację przesłanek sprostowania aktu wskazując na normatywny (prawotwórcze) oddziaływanie opublikowanego aktu prawnego jako wprowadzonego do obrotu prawnego. Podkreśla także, iż co do istoty sprostowanie dotyczyć powinno oczywistych błędów o charakterze pisarskim czy rachunkowym. Rozróżnia się wyraźnie kompetencje prawodawcze od kompetencji publikacyjnych i związanego z tym prawa do sprostowania ogłoszonego aktu prawnego. Zatem aby organ mógł skorzystać z instytucji sprostowania określonej w art. 17 wymienionej ustawy, musi zachodzić rozbieżność konkretnie pomiędzy aktem opublikowanym a aktem faktycznie podjętym, sprostowanie musi prowadzić do przywrócenia opublikowanemu aktowi treści zgodnej z aktem faktycznie podjętym. Tym samym musi istnieć możliwość odtworzenia treści aktu faktycznie podjętego. Prawnie indyferentny wydawać się może fakt, że błąd publikacji wynikał z błędnego przesłania przez organ niewłaściwej wersji tekstu. W istocie prowadzi to bowiem do analogicznych skutków, jak popełnienie błędu przez organ publikujący. Poza tym przepis art. 17 ustawy odwołuje się do "błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego" a aktem prawnym jest – tak jak w tym przypadku – akt uchwalony przez właściwy organ. Uwzględnić jednak trzeba zakres ewentualnej zmiany, jej wpływ na treść normatywną (merytoryczną) aktu a także aspekt czasu. Zauważyć bowiem należy, że sprostowania dokonać można w każdym czasie, zatem z założenia nie może ono dotyczyć istotnej zmiany tekstu uchwały. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady pewności obrotu prawnego, pewności i domniemania autentyczności opublikowanego aktu prawnego. Przedmiotem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.), gmina dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zmiana w niniejszej sprawie, jakiej domagał się Wójt Gminy w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. miałaby polegać na wprowadzeniu w uchwale części graficznej o zupełnie odmiennej treści niż w opublikowanych w dzienniku urzędowym załącznikach – zarówno co do umiejscowienia terenu jak też co do opisu funkcji terenu. Zmiana zatem miałaby zasadnicze znaczenie dla treści uchwały i w sposób oczywisty prowadziłaby do istotnej merytorycznej zmiany norm prawnych określonych uchwałą, co czyni ją niedopuszczalną w kontekście regulacji art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.