II SA/Bd 878/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. [...], Wójt Gminy K., na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017r. poz. 1851 ze zm.) odmówił E. Z. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na P. Z. z powodu niespełnienia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. Z. do wniosku z [...].05.2018r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko P. Z. dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 18.05.2018r., w którym udzielono zabezpieczenia na rzecz P. Z. w postaci alimentów. Organ wskazał, że wnioskująca ubiega się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie, zatem spełnione musi zostać kryterium dochodowe, dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie może przekroczyć 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Organ wskazał, ze rodzina wnioskującej składa się z dwóch osób, dochód rodziny w 2016r. zgodnie z art. 7 ust. 1 pomniejszono o dochód utracony z tytułu utraty zatrudnienia oraz zasiłku dla bezrobotnych, a następnie został powiększony (art. 7 ust. 3) o dochód uzyskany w związku z zatrudnieniem E. Z. w kwocie 1598,00 zł miesięcznie od miesiąca października 2017r. Organ wskazał zatem, ze na dochód rodziny składa się kwota niewykorzystanej ulgi na dzieci za rok 2016 – 819,04 zł, oraz dochód uzyskany z zatrudnienia za październik 2017r. – 1598,00 zł (819,04:12 miesięcy = 68,25 + 1598,00 = 1666,25: 2 osoby = 833,13 zł na osobę miesięcznie. Wobec powyższego dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że w zaświadczeniu nie zostały ujęte koszty uzyskania przychodu, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego. Strona samotnie wychowuje syna, zatem dodatkowe środki są niezbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018r. (znak [...].) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołując się na przepisy art. 2 pkt 13 i art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz rozporządzenia Ministra Rodziny , Pracy, Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń wychowawczych oraz zakres informacji jakie mają być zawarte we wniosku (Dz.U. z 2017r. poz. 1465) wskazał, że przedłożone przez wnioskodawczynię do akt sprawy [postanowienia Sądu rejonowego we Włocławku z dnia 18 maja 2018r. sygn. III RC 291/18, którym udzielono zabezpieczenia roszczenia alimentacyjnego, nie jest tożsame z wymaganym w § 5 pkt 1 lit. d, pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia. Organ powołał się na art. 753 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego oraz , że celem zabezpieczenia roszczenia o alimenty nie jest zapewnienie egzekucyjnego wykonania przyszłego wyroku lecz natychmiastowe dostarczenie uprawnionemu środków utrzymania. Nie jest to zabezpieczenie definitywne lecz prowizoryczne. Taka konstrukcja zabezpieczenia roszczenia w postępowaniu o alimenty nie może być zatem identyfikowana z nadającym się do wykonania orzeczeniem sądu zasądzającym alimenty. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego strona, wskazując że samotnie wychowuje dziecko, powinna wraz z wnioskiem złożyć odpis wskazanych w powyższych przepisach dokumentów , aby organ mógł zweryfikować okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 19 ust. 2 – 5 tej ustawy wskazujący na obowiązek organu uzupełnienia wniosku wezwaniem strony do przedłożenia stosownego tytułu wykonawczego i uznał, że w omawianej sprawie strona wskazała, ze samotnie wychowuje dziecko, a organ nie wezwał jej o uzupełnienie wniosku o brakujące dokumenty, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nadto Kolegium wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zwrócić winien uwagę na treść art. 2 pkt 1 ww. ustawy, w myśl której pojęcie dochód oznacza dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Przy czym zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód należy rozumieć po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium przyznało rację skarżącej, że organ I instancji ustalając dochód rodziny ustalił go wadliwie, nie uwzględniając kosztów uzyskania przychodu. Organ odwoławczy wskazał, zatem, że w ponownym postępowaniu organ w p[pierwszej kolejności powinien wezwać stronę do uzupełnienia złożonego wniosku o wymagane dokumenty w sytuacji osoby samotnie wychowującej dziecko z zastosowaniem trybu określonego ww. rozporządzeniem. W zależności od ustaleń w dalszej kolejności weryfikacji podlegał będzie dochód rodziny. E. Z. wniosła w ustawowym terminie sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (uzupełniony pismem z [...] sierpnia 2018r.) wnosząc o uchylenie powyższej decyzji Kolegium wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zarzucając, że Kolegium błędnie stwierdziło brak w dokumentach o przyznanie świadczenia wychowawczego odpisu wyroku zasądzającego alimenty. Złożyła bowiem wraz z wnioskiem postanowienie Sądu zabezpieczające roszczenie o alimenty wobec P. Z., w którym Sąd nakazał wszelkim organom i urzędom jego wykonanie oraz udzielenie wszelkiej pomocy. Strona uważa to za wystarczające do przyznania wnioskowanej pomocy W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a). Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016r., sygn. akt II OSK 65/15, oraz z dnia 24 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 2958/14). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Stosownie do art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017r., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§4). Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga zatem oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy. Zwrócić należy dodatkowo, iż nieuzasadnione zastosowanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, pozostaje w sprzeczności również z zasadą szybkości postępowania i ekonomiką procesową. Powtórzyć należy, że badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W realiach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że strona powołując się na okoliczność, że samotnie wychowuje dziecko wraz z wnioskiem nie złożyła odpisu stosownego podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, pozwalającego na zweryfikowanie okoliczności o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. – zatem organ pierwszej instancji winien wezwać stronę do uzupełnienia tego braku w trybie art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Po wtóre organ odwoławczy wskazując na przepisy prawa materialnego – art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznał rację skarżącej, że organ I instancji wadliwie ustalił dochód rodziny, nie uwzględniając kosztów uzyskania przychodu. W ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium okoliczności nie przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszy z zarzutów Kolegium w zakresie braku materiału dowodowego jest błędny, bowiem w aktach sprawy, co zasadnie podniesiono w sprzeciwie znajduje się już przedłożona wraz z wnioskiem kopia postanowienia Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 18 maja 2018r. sygn. III RC 291/18 w sprawie z powództwa małoletniego P. Z. działającego przez przedstawicielkę ustawową E. Z. przeciwko K. Z. o alimenty, w którym sąd udzielił zabezpieczenia roszczenia małoletniego P. Z. poprzez zobowiązanie jego ojca do uiszczania na jego rzecz alimentów w kwocie [...]zł miesięcznie do rak przedstawicielki ustawowej E. Z. (...) poczynając od dnia [...] maja 2018r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Postanowienie to zaopatrzone jest w klauzule wykonalności z dnia [...] maja 2018r., zatem stanowi ono bez wątpienia tytuł wykonawczy pochodzący od sądu uprawniający do egzekucji tego świadczenia alimentacyjnego (zabezpieczającego). Na tym etapie postępowania w sprawie ustalenia alimentów na rzecz dziecka od jego rodzica, do czasu jego zakończenia brak było zatem podstawy do stosowania art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu uzupełniania rzekomego braku w tym zakresie. Jeżeli sytuacja faktyczna lub prawna ulegnie zmianie organy oraz wnioskująca winny podjąć stosowne działania. W tym miejscu wskazać przyjdzie marginalnie tylko, bowiem dotyczy to wykładni prawa materialnego, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2017r., świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: 1) drugie z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone; 4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Aby uznać, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia organy winny zatem dokonać wykładni systemowej i celowościowej przepisów niniejszej ustawy, w szczególności art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 3-5 uwzględniając, iż ustawodawca w części wstępnej art. 8 ust. 2 posłużył się pojęciem ustalenia "świadczenia alimentacyjnego", a nie "alimentów". Istotna jest także treść ust. 5 art. 19, zgodnie z którym, w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie dostarczy, w terminie, o którym mowa w ust. 4, tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego, ponieważ sąd wydał postanowienie w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bieg terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie sąd wydał postanowienie w przedmiocie udzielenia stronie zabezpieczenia w sprawie o alimenty, poprzez zobowiązanie ojca dziecka do uiszczania na jego rzecz alimentów. Odrębną i pierwotną kwestią pozostaje ustalenie przez organ czy wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Nie stanowiło także podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego ustalenie Kolegium, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego błędnie wyliczając dochód rodziny, skoro organ odwoławczy nie wskazał, aby zaistniała konieczność uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie. Konieczne jest także rozważenie i ustalenie jaki wpływ na dochód rodziny ma zabezpieczanie roszczenia alimentacyjnego, np. czy jest ono wykonywane dobrowolnie przez zobowiązanego. W tym jednak zakresie organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe w w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium nie wyjaśniło zatem, aby w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż nie wskazało braków w zebranym materiale dowodowym, które uniemożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w całości.