II SA/Bd 888/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] orzekł o zatrzymaniu R. K. prawa jazdy kategorii B. Jako podstawę prawną podał art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych... (Dz. U. Nr 86, poz. 732; ze zm.) oraz art. 104 i 107 Kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zatrzymanie prawa jazdy było następstwem wniosku złożonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (MOPR) w [...] z dnia [...] maja 2007 r., który ustalił, iż R. K. uchyla się od podjęcia pracy, a ponadto poinformował, że złożył do Prokuratury Rejonowej w [...] wniosek o ściganie dłużnika – R. K. za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. W odwołaniu od tej decyzji R. K. podał, że obecnie pracuje na stacji benzynowej i prawo jazdy jest jemu niezbędne do wykonywania tej pracy. Wskazał, że ma na utrzymaniu syna J. i że swoją sytuację przedstawił MOPR po tym jak został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Odpowiedzi się nie doczekał. Ponadto podał, że nigdy od pracy się nie uchylał i że ma kłopoty z kręgosłupem, co powoduje konieczność leczenia, a w jego przypadku może dojść nawet do przejścia na rentę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie przytoczono treść przepisów art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (cyt. powyżej). Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, iż R. K. jest dłużnikiem alimentacyjnym, wobec którego został złożony wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego do Prokuratury Rejonowej w [...], a następnie MOPR złożył wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. W ocenie SKO zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., co obligowało organ I instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i nie mogły mieć na to wpływ względy osobiste. W skardze na tą decyzję R. K. ponownie podkreśli, że nie uchylał się od pracy, że ma problemy zdrowotne - dolegliwości kręgosłupa, na co musiał się leczyć, że aktualnie pracuje na stacji benzynowej z czego utrzymuje 7 – letniego syna. Podniósł, że pozbawienie go prawa jazdy spowoduje utratę pracy, co sugerował już w pismach do MOPR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej zwana "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (cyt. na wstępie), zwanej dalej "ustawą". W ustawie tej, w rozdziale drugim zawarte zostały zasady postępowania wobec dłużników alimentacyjnych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, w przypadku bezskutecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego (ust. 1). W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika; 1) zwraca się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwości aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego, 2) występuje, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizacyjnych na zasadach robót publicznych, określanych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (ust. 2). W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub odmowy podjęcia prac organizowanych na zasadach robót publicznych, lub uchylenia się od nich, organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego (ust. 3). Stosownie do treści przepisu art. 5 ustawy, organ właściwy dłużnika (wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na zamieszkanie dłużnika alimentacyjnego), w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3, kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (ust. 1). Na podstawie tego właśnie wniosku, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (ust. 2). Tak więc za oczywiste należy uznać to, że wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy poprzedzone być powinno badaniem zasadności wniosku organu właściwego dłużnika inicjującego postępowanie w tej sprawie, zwłaszcza że wniosek ten nie podlega jakiejkolwiek kontroli (por. wyrok WSA w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 422/07, z dnia 26 listopada 2007 r., a także WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 948/07, z dnia 6 marca 2008 r., WSA w Bydgoszczy w sprawach: II SA/Bd 1170/06, z dnia 9 maja 2007 r., II SA/Bd 34/07, z dnia 20 marca 2007 r., II SA/Bd 450/07 z dnia 15 kwietnia 2008 r.). W niniejszej sprawie ani organ I, ani organ II instancji nie zbadały czy zaistniały przesłanki warunkujące złożenie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika jedynie, iż w dniu [...] maja 2007 r. sporządzono wniosek o ściganie adresowany do Prokuratury Rejonowej w [...] oraz wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Z tego wniosek o zatrzymanie prawa jazdy zawiera adnotacje o wpływie do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] maja 2007 r., a o tym czy wniosek o ściganie rzeczywiście został złożony w Prokuraturze nic nie wiadomo, ponieważ stosownych adnotacji wniosek ten nie zawiera. Brak także innych dowodów potwierdzających złożenie go w Prokuraturze. Tak więc wątpliwym okazuje się spełnienie podstawowej przesłanki warunkującej złożenie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, wynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy, cytowanego powyżej. Nie ma bowiem pewności co do tego czy faktycznie w Prokuraturze został złożony wniosek o ściganie skarżącego za popełnienie czynu z art. 209 Kodeksu karnego, a tylko wtedy możliwe byłoby wystąpienie z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Poza tym akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów, które miałby potwierdzić sytuację skarżącego stosownie do opisanej w ustawie. O tym, że dokumenty takie jak np. wyrok sądu zobowiązujący skarżącego do płacenia alimentów, informacja komornika sądowego o stanie egzekucji i przyczynach bezskuteczności egzekucji, wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącym, pisma Powiatowego Urzędu Pracy na temat prób aktywacji zawodowej skarżącego, w ogóle istnieje można dowiedzieć się jedynie z treści uzasadnienia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Nie jest to wystarczające, ponieważ w takiej sytuacji nie są one objęte kontrolą organów orzekających w sprawie a także sądu badającego legalność rozstrzygnięcia. Gdyby w toku ponownie przeprowadzonego przez organy administracji postępowania ustalono, że wniosek o ściganie za przestępstwo z art. 209 kk został rzeczywiście złożony, to w następnej kolejności zbadania wymagałoby czy przed jego złożeniem zaistniała jedna z sytuacji, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy, przesądzająca o uporczywości w uchyleniu się od obowiązku alimentacyjnego przez skarżącego. W rozumieniu przepisów tej ustawy sytuacje te to: 1) uniemożliwienie przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, 2) odmowa podjęcia przez dłużnika alimentacyjnego prac organizowanych na zasadach robót publicznych, 3) uchylenie się przez dłużnika alimentacyjnego od wykonywania prac organizowanych na zasadach robót publicznych. Z uzasadnienia wniosków z dnia [...] maja 2007 r. o zatrzymanie prawa jazdy i o ściganie wynika, że pracownik socjalny MOPR przeprowadził wywiad środowiskowy u skarżącego i że powodem nie wywiązania się skarżącego z obowiązku alimentacyjnego jest brak zatrudnienia oraz że skarżący z dniem [...] maja 2006 r. utracił status osoby bezrobotnej z powodu przerwania przygotowania zawodowego, i do dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Jak już wcześniej wskazano akta sprawy nie zawierają żadnych innych dokumentów poza kserokopiami dwóch wniosków z dnia [...] maja 2007 r. przede wszystkim zaś nie ma w nich takich dokumentów, które potwierdziłyby wystąpienie w odniesieniu do skarżącego którejkolwiek z 3 sytuacji wymienionych powyżej, przewidzianych przepisem art. 4 ust. 3 ustawy. Wobec tego ewentualne (bo nie potwierdzone w niniejszej sprawie) złożenie przez organ właściwy dłużnika w prokuraturze wniosku o ściganie za popełnienie przestępstwa z art. 209 § 1 kk byłoby bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne. Zwrócić także należy uwagę organów administracji, a zwłaszcza organu odwoławczego, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji pojawiło się w aktach sprawy pismo skarżącego, kierowane do MOPR, w którym podaje on, że aktualnie pracuje, a wcześniej nie pracował z powodu choroby kręgosłupa. Ponadto w skardze zawarta została informacja o tym, że komornik prowadzi egzekucję należności alimentacyjnych z jego wynagrodzenia. Informacje te wymagają wyjaśnienia, ponieważ postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych mające w założeniu doprowadzić do realnego spełnienia przez nich nałożonego obowiązku alimentacyjnego, wszczyna się po pierwsze w przypadku bezskuteczności egzekucji świadczenia alimentacyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy). Pisemne wypowiedzi skarżącego zawierają sugestie jakoby postępowanie to zostało wszczęte wobec niego bezpodstawne. Muszą więc one zostać zweryfikowane w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Organ II instancji obowiązany jest rozstrzygać sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej. Zatem koniecznym w niniejszej sprawie było wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego przez organ II instancji w tym także w celu ewentualnego uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, uznając iż rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego wydane zostało w warunkach niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy związanych z prawidłowością złożenia wniosku o ściganie go za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk, który to wniosek spowodował wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, a nadto iż jest on wynikiem błędnej interpretacji zarówno przez autora tegoż wniosku, jak i przez organ zarówno I, jak i II instancji przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. na wstępie), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.