II SA/Bd 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski(spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na rozporządzenie Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie parku krajobrazowego oddala skargę. W skardze na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części województwa [...](Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2004 r., Nr 120, poz. 2017) Prokurator Okręgowy we [...] wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego rozporządzenia zarzucając mu: – rażące naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm. - stan z dnia wydania zaskarżonego aktu) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia czy zmiany granic parku krajobrazowego, co uzasadnia zwolnienie Wojewody z obowiązku uzgodnienia nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin, – przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Prokurator podniósł, że w zaskarżonym rozporządzeniu z dnia [...]r. wskazano, iż Park Krajobrazowy pod nazwą [...] Parku Krajobrazowego obejmuje obszar 38.950 ha, w tym na terenie województwa [...]22.200 ha, a na terenie województwa [...] 16.750 ha. W § 3 oraz § 6 rozporządzenia zamieszczono opis granic, odpowiednio Parku oraz otuliny, a w § 2 wskazano na szczególne cele ochrony na terenie Parku. W § 4 z kolei określono obowiązujące w Parku zakazy. Rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 7 rozporządzenia). Prokurator wskazał, że [...] Park Krajobrazowy został utworzony z dniem 5 kwietnia 1979 r. na mocy uchwały Nr XIX/70/79 Wojewódzkich Rad Narodowych w [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej we [...] Nr 4 poz. 22). W związku z późniejszymi zmianami przepisów prawnych dotyczących ochrony przyrody Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozporządzenie, które zastąpiło ww. uchwałę z dnia 5 kwietnia 1979 r. Zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda wprowadził na terenie Parku szereg nowych lub odmiennie niż we wcześniejszej uchwale określonych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto zaskarżone rozporządzenie w sposób odmienny od uchwały z dnia 5 kwietnia 1979 r. określa cele ochrony, wyznacza granice Parku i jego otuliny. Zdaniem Prokuratora zestawiając treść uchwały i rozporządzenia można wręcz twierdzić, że są to dwa różne akty ustanawiające w sposób zasadniczo odmienny zasady działalności Parku, w tym cele ochrony i wynikające z nich zakazy. Prokurator podniósł, że z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynikał obowiązek Wojewody uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu całego rozporządzenia. Każda bowiem zmian rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy, nawet w przypadku kiedy rozporządzeniem nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu – wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin. Inna wykładnia mogłaby prowadzić do obejścia prawa przez organ wydający rozporządzenie. Prokurator zauważył ponadto, że stosownie do art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda mógł jedynie wydać rozporządzenie którym: utworzy park krajobrazowy, zmieni jego granice, powiększy lub pomniejszy jego obszar bądź park zlikwiduje. Nie był natomiast uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie parku krajobrazowego", bo taka kategoria rozporządzenia w ustawie o ochronie przyrody nie została przewidziana. W istocie zaskarżone rozporządzenie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia Parku, dlatego brak jego uzgodnienia z właściwymi radami gmin stanowiło istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Prokurator podkreślił, że prawo nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06, z 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1220/08, WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 61/12). Prokurator podkreślił, że za koniecznością zapewnienia właściwym radom gmin możliwości weryfikacji w trybie uzgodnieniowym podejmowanych przez organ przepisów przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom np. w nowym opisie granic parku), ale przede wszystkim wymóg respektowania w możliwe najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których tereny objęte zostały daną formą ochrony przyrody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podniósł, że ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 161 ustawy z dniem jej wejścia w życie uchylona została ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Natomiast art. 153 ustawy z 2004 r. przewiduje, że formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 r. Według art. 157 ustawy z 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 r. zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 2004 r. Z kolei według art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody – parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu "niniejszej ustawy". Zdaniem Wojewody takie uregulowanie miało na celu zachowanie wymienionych form przyrody, które występowały pod rządami wcześniejszych przepisów. Ich celem było uniknięcie powtórnego powoływania ww. form przyrody na nowych zasadach i kontynuowanie istnienia i zakresu ochrony wskazanych form ochrony przyrody. Wymienione formy ochrony przyrody zostały poddane przepisom ustawy nowelizującej z 2000 r., co spowodowało, że akty tworzące te formy wraz z przepisami obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami poddanymi nowej regulacji prawnej. Biorąc zatem pod uwagę wolę ustawodawcy o kontynuacji już istniejących parków krajobrazowych stwierdzić należy, że rozporządzenie Wojewody nr [...] r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części województwa [...] nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dla istniejącego już parku krajobrazowego dostosowało zapisy do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wojewoda podkreślił, że rozporządzenie nie dotyczy włączenia do Parku nowych terenów. Powierzchnia Parku nie uległa zmianie, jest zgodna z § 2 ust. 1 uchwały nr XIX/70/79 z dnia 5 kwietnia 1979 r. Zaskarżone rozporządzenie zawiera precyzyjny opis granic Parku. Natomiast ograniczenia i zakazy obowiązujące na terenie Parku ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu mają swoje źródło w zamkniętym katalogu zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zdaniem Wojewody był on upoważniony do wydania rozporządzenia "w sprawie parku krajobrazowego" Obowiązek dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody do nowej regulacji ustawowej wynika z art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Konieczne było wydanie nowego rozporządzenia "w sprawie" Parku, zawierającego kompleksową regulację dotyczącą funkcjonowania Parku, skoro dotychczasowy przepis upoważniający przestał obowiązywać, a z chwilą wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych dotychczasowe tracą moc stosownie do art. 157 ustawy o ochronie przyrody, z tym zastrzeżeniem, że stosownie do art. 153 ustawy park krajobrazowy utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu nowej ustawy. Wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego rozporządzenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie oznacza, że rozporządzenie to jest rozporządzeniem o utworzeniu Parku Krajobrazowego. Utworzenie Parku nastąpiło na podstawie uchwały nr XIX/70/79 Wojewódzkich Rad Narodowych w[...], która utraciła moc obowiązującą z wejściem w życie kwestionowanego rozporządzenia Wojewody z [...] r., stanowiącego aktualnie kompleksową regulację dotyczącą funkcjonowania Parku. Zdaniem Wojewody nietrafny jest zarzut braku konsultacji rozporządzenia z właściwymi radami gmin. Są one obowiązkowe w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. tj. w przypadku likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego oraz w przypadku utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku. Tymczasem skarżone rozporządzenie nie dotyczy żadnej z wymienionych sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (zwanej dalej "ustawą z 2004 r.") poprzez brak uzgodnienia z właściwymi radami gmin zaskarżonej uchwały Wojewody z [...] r. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia) utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Stosownie zaś do art. 16 ust. 4 ustawy z 2004 r. projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Z powyższego wynika, że z woli ustawodawcy procedurze uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy nie podlegały projekty wszystkich rozporządzeń dotyczących parku krajobrazowego, ale jedynie projekty trzech konkretnych rodzajów rozporządzenia: w sprawie utworzenia, w sprawie zmiany granic lub w sprawie likwidacji parku krajobrazowego. [...] Park Krajobrazowy został utworzony z dniem 5 kwietnia 1979 r. na mocy uchwały Nr XIX/70/79 Wojewódzkich Rad Narodowych w [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej we Włocławku Nr 4 poz. 22). Jest więc formą ochrony przyrody, która istniała przed wejściem w życie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 2004 r., formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 r. Jak stanowi art. 157 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 (tj. na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 64 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. "do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą." Ze wskazanych przepisów wynika, że parki krajobrazowe utworzone na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (tj. przepisów poprzedzających ustawę o ochronie przyrody z 2004 r.) zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 r. Wynika z tego, że nastąpiła ciągłość funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego utworzonego z dniem 5 kwietnia 1979 r. na mocy uchwały Nr XIX/70/79 Wojewódzkich Rad Narodowych w [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi, Wojewoda [...] nie mógł ponownie utworzyć tegoż Parku. Trzeba podkreślić, że rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego ma na celu ustanowienie, zorganizowanie, uformowanie bądź, inaczej mówiąc, ukonstytuowanie nowej formy. Wynika z tego, że rozporządzenie w sprawie utworzenia skutkuje powstaniem nowego stanu faktycznego - stworzeniem nowego parku krajobrazowego. Tymczasem [...] Park Krajobrazowy, jak już wskazano, funkcjonuje od 1979 roku. Zaskarżone rozporządzenie z dnia [...] r. nie mieści się również w kategorii rozporządzeń w sprawie zmiany granic. Jak sama nazwa wskazuje, zmiana granic wymaga wprowadzenia do obszaru funkcjonowania parku pewnych modyfikacji, powiększenia bądź pomniejszenia terenu parku. Jak wynika z porównania treści skarżonego rozporządzenia z treścią uchwały Nr XIX/70/79 z dnia 5 kwietnia 1979 r. (odnośnie samej powierzchni Parku), a także w z treścią załącznika do uchwały (odnośnie przebiegu granic Parku) – tak rozumianych zmian skarżone rozporządzenie nie wprowadza. Kwestionowane rozporządzenie w sposób oczywisty nie należy także do kategorii rozporządzeń w sprawie likwidacji parku krajobrazowego Zdaniem Sądu obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia. Przykładowo, utworzenie parku krajobrazowego ogranicza autonomię gminy w zakresie planowania przestrzennego na terenie parku. Zmiana obostrzeń prawnych, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, funkcjonujących na obszarze danego parku nie powoduje takich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 526/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ a także w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 384691). Powyższe skutkuje uznaniem, że przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia Wojewody nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Niezasadny jest także zarzut o braku podstawy prawnej do wydania przez Wojewodę rozporządzenia "w sprawie" parku krajobrazowego. W tym względzie zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku NSA z dnia 10 lipca 2007 r. o konieczności wydania rozporządzenia w formie, w jakiej zostało podjęte także zaskarżone rozporządzenie. Jak wskazuje NSA w ww. wyroku – z zestawienia treści art. 153 i 157 ustawy z 2004 r. wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, stare przepisy czasowo zachowały moc prawną. Uchylenie starych przepisów następowało automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmowało cały akt prawny. Dlatego też nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia przedmiotowy Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły moc wiążącą. Gdyby właściwy organ poprzestał tylko na nowelizacji, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji Wojewoda [...] zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, mimo że nie tworzył go, ani też nie zmieniał jego granic, a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody. W istocie, nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą. Ponadto, skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Przepisy zawierające delegację do wydania m.in. rozporządzenia, obejmują również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziło by do sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku. Należy podkreślić, że powyższe stanowisko zostało zaprezentowane nie tylko w ww. wyroku NSA z dnia 10 lipca 2007 r., ale także w wyrokach NSA z dnia 8 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 665/11, publ. LEX nr 950523) i z dnia 25 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 744/06) oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 20056 r. (sygn. akt II SA/Ol 144/06). Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.