II SA/Bd 898/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Powszechnej S. w G. na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 15 czerwca 2004r. nr XXIII / 66 / 04 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad funkcjonowania targowisk i hal targowych w granicach administracyjnych gminy – miasto Grudziądz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Rady Miejskiej Grudziądza na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 555 zł. (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 898/04 UZASADNIENIE Uchwałą nr XXIII/66/04 z dnia 15 czerwca 2004 r. Rada Miejska Grudziądza powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. am.) zmieniła swoją wcześniejszą uchwałę nr XXV/94/01 z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie zasad funkcjonowania targowisk i hal targowych w granicach administracyjnych Gminy – Miasta Grudziądz (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2002 r. Nr 67 poz. 1377) w ten sposób, że nadała nowe brzmienie załącznikowi nr 1 do tej uchwały określającemu wykaz miejsc przeznaczonych pod targowiska i hale targowe na terenie gminy. Wskutek tej zmiany punkt czwarty tego wykazu mający pierwotnie brzmienie "targowisko detaliczne – ul. Al. 23 Stycznia (planowana likwidacja) (obr. 50 dz. nr 63/1, 63/2, 64,65)" otrzymał brzmienie "targowisko detaliczne – ul. Al. 23 Stycznia (obr. 50 dz. nr 63/1, 63/2, 64,65) – do 30 września 2004 roku". Powyższa uchwała została zaskarżona przez prowadzącą ww. targowisko P. w G., która wniosła o jej unieważnienie. Spółdzielnia zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie prywatnej własności, prawa właściciela do decydowania w sprawie korzystania z nieruchomości oraz stosowanie praktyk monopolistycznych przez Gminę Miasta Grudziądz. Zdaniem Spółdzielni narzucenie jej likwidacji targowiska z dniem 30 września 2004 r. narusza jej interesy finansowe. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że Gmina Miasta Grudziądz jest na etapie tworzenia kilkadziesiąt metrów od nieruchomości Spółdzielni własnego miejskiego targowiska.. Podjęta uchwała poprzez likwidację targowiska Spółdzielni ma zapewnić brak konkurencji dla owego nowego targowiska. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie zobowiązuje skarżącego do zamknięcia jego targowiska, gdyż wykaz targowisk ma jedynie charakter informacyjny. W toku postępowania Rada wnosiła o umorzenie postępowania przed Sądem ze względu na uchylenie uchwały z dnia 14 listopada 2001 r. przez uchwałę Rady nr XXXI/161/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy; w szczególności owe zadania własne obejmują sprawy targowisk i hal targowych. Gmina jest zatem uprawniona podejmować różnorakie działania w sferze odnoszącej się do działania targowisk i hal targowych. Ustawa nie wprowadza ograniczeń co do form w jakich gmina ma wypełniać to zadanie. Możliwe jest zatem zarówno działanie poprzez własne jednostki organizacyjne gminy (np. tworzenia targowisk), we współpracy z podmiotami trzecimi (np organizacja targowiska z inną osobą prawną) jak też wpływanie na działanie osób trzecich (np poprzez wyznaczenie odpowiednich miejsc do prowadzenia targowiska w planie zagospodarowania przestrzennego). Podejmując jednakże działania w tak określonym przez ustawodawcę obszarze działania gmina nie może regulować spraw zastrzeżonych do regulacji ustawowej lub uregulowanych już przepisem prawa wyższej rangi niż uchwała rady gminy. Uchwała Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 14 listopada 2001 r. zmieniona skarżoną uchwałą, ustalała zasady funkcjonowania targowisk i hal targowych w granicach administracyjnych Gminy – Miasta Grudziądz. W § 1 ust. 2 uchwała ta wskazywała, że załącznik nr 1 stanowi wykaz miejsc przeznaczonych pod targowiska i hale targowe, natomiast w § 7 ust. 1 wprowadziła zakaz handlu w miejscach do tego nie wyznaczonych. Uchwała jest zatem skierowana do wszystkich, nie oznaczonych indywidualnie podmiotów, które lub prowadzą lub zamierzają prowadzić handel na terenie gminy Miasta Grudziądz. Niewątpliwie zatem mamy do czynienia z aktem dotyczącym sfery zewnętrznej organu administracji tj. jego stosunków z podmiotami spoza struktury organów administracji, regulującym generalnie sprawę funkcjonowania targowisk (podobnie w sprawie kryteriów uznania za akt prawa miejscowego - Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2428/03, opublikowana w "Orzecznictwie w Sprawach Samorządowych" z 2005 r. nr 3 poz. 73 oraz w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 150245). W konsekwencji należy stwierdzić, że uchwała rady gminy regulująca zasady funkcjonowania targowisk i hal targowych jest aktem prawa miejscowego. Dla działania gminy w takiej formie niezbędne jest, zgodnie z wymogiem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraźne upoważnienie ustawowe. Kompetencję do ustalania lokalizacji targowisk oraz ustalania ich regulaminów przyznawał gminom art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 312; z późn. zm.). Dekret ten został jednak uchylony na mocy art. 99 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. 101, poz. 1178; z późn. zm.) z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2001 r. (art. 100). Wspomniana ustawa regulowała zasady działalności gospodarczej także w dacie uchwalania skarżonej uchwały. W jej rozumieniu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy) – obejmowała zatem także działalność w postaci prowadzenia targowiska. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy, a w szczególności żaden z przepisów rozdziału 2 ustawy – "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej" nie przewiduje uprawnienia gminy do ustalania lokalizacji targowisk. Takiego upoważnienia dla rady gminy nie można także wywieść z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (podanym jako podstawa prawna w zmienianej uchwale), gdyż na jego podstawie rada może tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ani z treści zaskarżonej uchwały, ani z twierdzenia przedstawiciela Rady, iż wykaz ma jedynie charakter informacyjny, nie wynika aby z powodów wskazanych ww. art. 40 ust. 3 istniała potrzeba zlikwidowania targowiska zlokalizowanego przy ul. Aleja 23-go Stycznia w Grudziądzu z dniem 30 września 2004 r. Rozstrzygając sprawę Sąd uznał, że brak jest przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.). Ponieważ badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia tegoż aktu, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym wskazywana przez pełnomocnika Rady okoliczność późniejszego uchylenia zaskarżonej uchwały, gdyż pozbawiło ono mocy prawnej uchwały z 15 czerwca 2004 r. ze skutkami na przyszłość tj. od momentu uchylenia. Tymczasem orzeczenie Sądu o nieważności aktu wywiera skutki od momentu podjęcia aktu, który został przez Radę uchylony tj. do dnia 15 czerwca 2004 r.. Co więcej zgodnie z art. 287 pkt 2 ww. ustawy tylko orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność lub ustalające przeszkodę prawną uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności aktu jest podstawą ubiegania się o odszkodowanie od organu, który wydał zaskarżony akt, a jak wynika ze stanowiska Spółdzielni na rozprawie – dąży ona do uzyskania odszkodowania w związku z likwidacją targowiska. Ze względu zatem na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 200 ww. ustawy, uwzględniając wysokość poniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).