II SA/Bd 900/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 oraz 162 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówił wygaszenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalającej Wójtowi Gminy O. na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...] od ulicy [...] do ul. [...] oraz rozbudowie ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...], w części dotyczącej działki nr [...] ob. Ż. poprzez uwzględnienie nowego projektu podziału nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Dnia [...].01.2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Wójta Gminy O. o zmianę decyzji Starosty [...] znak: [...] w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] ob. Ż. . Ponadto Wójt Gminy O. wniósł o wygaszenie w części przedmiotowej decyzji w zakresie działki nr [...], ob. Ż. poprzez uwzględnienie nowego projektu podziału nieruchomości. Ze względu na dwie różne podstawy prawne roszczeń zawartych we wniosku, Starosta [...] rozdzielił postępowania administracyjne w zakresie zmiany ostatecznej decyzji (art. 155 k.p.a.) oraz wygaszenia ostatecznej decyzji (162 § 1 k.p.a.). Kwestia zmiany ostatecznej decyzji została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wójt Gminy O. dołączył do wniosku projekt podziału nieruchomości dz. nr [...] ob. Ż. , a także zamienny plan zagospodarowania terenu. Wskazał, iż na etapie realizacji inwestycji okazało się, że jej zakres nie powoduje konieczności wykorzystania dz. nr [...] w całości. Droga ta nie spełnia funkcji drogi publicznej i jej przejęcie w całości nie leży w interesie społecznym. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby bowiem ponoszenie przez gminę kosztów w zakresie niezbędnego utrzymania. Wójt wskazał ponadto, iż w interesie społecznym leży to aby pozbawienie przez specustawę obywatela prawa własności nieruchomości stanowiło wyjątek i mogło być dokonane na podstawie ważnej przyczyny prawnej, jaką jest przepis rangi ustawowej. Skoro więc zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 121 – zwanej dalej u.g.n.) obywatel może być pozbawiony nieruchomości wyłącznie jeśli jest ona niezbędna dla realizacji inwestycji drogowej, jak również jest w tej decyzji ujęta, to w wyniku zmiany projektu lub nieistotnego od niej odstępstwa, z którego wynika, że nieruchomość ta nie będzie wykorzystana pod inwestycję drogową ustaje przyczyna prawna. Starosta [...] ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Ponieważ wniosek o wygaszenie decyzji dotyczył tylko działki nr [...], która przeszła na własność Gminy O. wspomnianą decyzją ZRID, zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymał Wójt Gminy O. oraz były właściciel dz. nr [...] - K. P., zwany dalej: "uczestnikiem postępowania". Pismem z dnia [...].03.2019 r. uczestnik postępowania wniósł o odmowę uwzględnienia wniosku Wójta Gminy O. . Wskazał, iż nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaszenia decyzji określone w art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., ponieważ wydana decyzja Starosty nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż przez dz. nr [...] przebiega droga publiczna, a w w/w decyzji przebieg drogi został określony w sposób ogólny i obciąża całą nieruchomość jako dz. nr [...]. Ponadto uczestnik wskazał, iż wygaśnięcie decyzji nie leży w jego interesie, a wręcz w sposób rażący naruszałoby jego interes. Podniósł również, iż Wójt Gminy O. zarządza tym terenem w całości i zostały już tam wykonane prace budowlane tj. chodnik, wykopy i studzienka. W związku z powyższym, w jego ocenie, nieprawdziwe jest twierdzenie Wójta, że przedmiotowa działka nie jest potrzebna pod inwestycję w całości. Uczestnik załączył dokumentację fotograficzną obrazującą faktyczny stan na działce [...] we wrześniu 2018 r. W ocenie Starosty Bydgoskiego wniosek Wójta Gminy O. nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż w swej istocie nie dotyczy instytucji wygaszenia decyzji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. Wniosek zakłada bowiem zatwierdzenie nowego projektu podziału nieruchomości oraz korekty linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej. Wprowadza również zastępczy projekt zagospodarowania terenu. Są to nowe elementy decyzji, których wprowadzenie wymagałoby zmiany decyzji administracyjnej ZRID, o ile zezwalałyby na to obowiązujące przepisy prawa. Nie można wiec mówić o wygaszeniu decyzji ZRID w części dotyczącej działki nr [...], gdyż inwestycja została przeprowadzona oraz zakończona na jej części. Powstały nowe elementy infrastruktury drogowej takie jak chodnik i studzienka kanalizacyjna. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji to instytucja procesowa mająca charakter wtórny do wygaśnięcia decyzji. O ile wygaśnięcie decyzji oznacza szczególny sposób zakończenia bytu prawnego decyzji, to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji polega na wiążącym uznaniu, że na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych i prawnych ustały skutki prawne decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I FSK 351/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., VII SA/Wa 1458/10). W przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności pozwalające stwierdzić, iż ustały skutki prawne decyzji ZRID w odniesieniu do nieruchomości objętej niniejszym wnioskiem. Ponadto ewentualna decyzja o wygaszeniu decyzji w części nie mogłaby zatwierdzać nowego projektu podziału nieruchomości oraz projektu zagospodarowania przestrzennego. W obliczu powyższych ustaleń kwestia wystąpienia interesu społecznego oraz interesu strony w wygaszeniu decyzji ZRID pozostaje bez znaczenia, gdyż w ocenie Starosty [...] art. 162 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji, Gmina O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez uznanie, że pomimo przesłanek uzasadniających uznanie bezprzedmiotowości decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2017r [...] w odniesieniu do działki nr [...] ob. Ż. , w zaskarżonej decyzji organ przesłanek tych nie uwzględnił, a ponadto nie wziął pod uwagę także tej przesłanki, że wygaszenie decyzji leży tak w interesie społecznym jak i w interesie strony - Gminy O. . W uzasadnieniu odwołania podniesiono, co następuje: Nie zaszły okoliczności pozwalające stwierdzić, iż ustały skutki prawne decyzji ZRID w odniesieniu do nieruchomości objętej niniejszym wnioskiem. Ponadto ewentualna decyzja o wygaszeniu decyzji w części nie mogłaby zatwierdzać nowego projektu podziału nieruchomości oraz projektu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o wygaszenie decyzji zakładał przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Zakwestionowano stanowisko organu, że inwestycja już została przeprowadzona oraz zakończona na części dotyczącej działki nr [...], wyjaśniając, że wykonywano tylko prace w pasie drogowym ul. [...] tj. zgodnie z nowym projektowanym podziałem w/w działki ( w zał. dokumentacja fotograficzna z dnia [...].04.2019 r.). Uczestnictwo innego podmiotu (uczestnika postępowania) w postępowaniu o wygaszenie decyzji administracyjnej nie powinno mieć miejsca, bowiem w takiej sytuacji organ l instancji prowadził postępowanie nie w zakresie wygaszenia decyzji opartym na treści art. 162 k.p.a., tylko na zasadach właściwych dla zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. , gdzie rzeczywiście dla możliwości dokonania zmiany decyzji wymagana jest zgodna wola wszystkich stron postępowania. W doktrynie jako przesłanki bezprzedmiotowości decyzji wskazuje się zmiany stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji, a taka zmiana stanu faktycznego w istocie ma miejsce, bowiem nie zachodzą okoliczności uzasadniające objęcia decyzją ZRID przedmiotowej działki. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 11 c i art. 11 g ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu [...] października 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. W przedmiotowej sprawie na wniosek Wójta Gminy O. , decyzją ostateczną Starosty [...], właściciel działki nr [...] obręb Ż. , został wywłaszczony na potrzeby inwestycji określonej przez zarządcę drogi tj. Wójta Gminy O. , zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Na wymienionej wyżej nieruchomości zostały przeprowadzone różne prace inwestycyjne np. chodnik i studzienka kanalizacyjna co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wobec powyższego decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej nie stała się bezprzedmiotowa. Ponadto wniosek Wójta Gminy O. nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ponieważ zakłada zatwierdzenie nowego projektu podziału nieruchomości oraz korekty linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji polega na wiążącym uznaniu, że na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych i prawnych ustały skutki prawne decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., ł FSK 351/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., VII SA/Wa 1458/10). W przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności pozwalające stwierdzić, iż ustały skutki prawne decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do nieruchomości objętej niniejszym wnioskiem i art. 162 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję Starosty [...] uznać należy, iż została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zarzucono naruszenie: art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że pomimo przesłanek uzasadniających uznanie bezprzedmiotowości decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2017r. znak: [...] w odniesieniu do działki nr [...] obręb Ż. , w zaskarżonej decyzji organ przesłanek tych nie uwzględnił, a ponadto nie wziął pod uwagę tej przesłanki, że wygaszenie decyzji leży tak w interesie społecznym jak i w interesie strony - Gminy O. . W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: Sprawa dotyczy sytuacji, gdzie już po wydaniu przez Starostę B. decyzji z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...] od ulicy [...] do ul. [...] oraz rozbudowie ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] inwestor - Wójt Gminy O. , na etapie realizacji inwestycji stwierdził, że jej zakres nie powoduje konieczności w całości wykorzystania dz. nr [...] , obr. [...] Ż. , co jest zgodne z projektem zamiennym. Ponadto w/w działka nie spełnia funkcji drogi publicznej. Przejecie w całości działki nr [...] nie leży w interesie społecznym - pozostawienie zbędnego gruntu, niewykorzystanego w takim celu, w jakim został przejęty w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby bowiem ponoszenie przez gminę kosztów w zakresie utrzymania drogi wewnętrznej (jaką w całości jest dz. nr [...]), która stała się zbędne na cele realizacji inwestycji drogowej. Co więcej, w interesie społecznym jest także, aby pozbawione przez specustawę obywatela prawa własności (w tym wypadku nieruchomości) stanowiło wyjątek i mogło być dokonywane na podstawie ważnej przyczyny prawnej ( causa), jaką jest przepis rangi ustawowej. Skoro wiec zgodnie z art.12 ust.4 pkt. 2 u.g.n., obywatel może być pozbawiony nieruchomości wyłącznie jeśli jest ona niezbędna dla realizacji inwestycji drogowej, jak również jest w tej decyzji ujęta, to w wyniku zmiany projektu lub nieistotnego od niego odstępstwa, z którego wynika, że nieruchomość ta nie będzie wykorzystywana pod inwestycję drogowa ustaje przyczyna prawna ( Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. VII SA/Wa 2837/16 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 1 pkt 2). W niniejszej sprawie skarżąca powoływała się na bezprzedmiotowość decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2017 r. (decyzji ZRID) z uwagi na to, że zakres inwestycji nie powoduje konieczności wykorzystania działki uczestnika nr [...] w całości, co jest zgodne z projektem zamiennym. Organy natomiast stanęły na stanowisku, że wniosek skarżącej zakładający zatwierdzenie nowego projektu podziału nieruchomości oraz korekty linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej (przy opracowaniu zastępczego projektu zagospodarowania terenu) stwarza nowe elementy decyzji, których wprowadzenie wymagałoby zmiany decyzji administracyjnej ZRID. Ze stanowisk stron wynika, że skarżąca chce ograniczyć inwestycję drogową zgodnie z projektem zamiennym oraz, że na działce [...] przeprowadzono prace budowlane. Spór co do faktów dotyczy zagadnienia, czy przeprowadzone prace budowlane objęły całość działki [...], jak twierdzą organy i uczestnik postępowania, czy też prace te objęły część ww. działki, jak twierdzi skarżąca. Spór ten wymagałby niewątpliwie wyjaśnienia w sytuacji, kiedy wniosek o wygaśnięcie decyzji ZRID wskazywałby jakiej części działki [...] winno dotyczyć wygaśnięcie lub jakiej działki, po podziale działki [...] dotyczy wygaśnięcie decyzji. Wniosek jednak dotyczy całej działki [...] Organy administracji nie mają uprawnień do samodzielnej modyfikacji podania strony. Bezskuteczne też było powoływanie na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2020 r., przez skarżącą argumentu, że we wniosku nie chodziło o całe wyłączenie działki [...], lecz tylko jej fragmentu. Twierdzenie to nie jest bowiem zgodne z treścią wniosku, który dotyczy całej ww. działki. W tych warunkach, a więc, po pierwsze, przy częściowym już zrealizowaniu inwestycji na działce [...] oraz, po drugie, w sytuacji, kiedy wniosek dotyczył całej ww. działki, brak było podstaw do uwzględnienia podania o wygaszenie decyzji ZRID w części dotyczącej działki [...] i dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Nie sposób bowiem wykazać bezprzedmiotowości decyzji, dotyczącej działki [...], skoro zrealizowano na niej prace budowlane. Przedmiot stosunku prawnego nie przestał więc istnieć wskutek realizacji działań adresata decyzji ZRID wobec działki [...] Trzeba też jednak stwierdzić, że skarżąca nie jest pozbawiona możliwości domagania się wygaszenia decyzji ZRID w tej jej części, w której chce zrezygnować lub zrezygnowała z realizacji uprawnień inwestycyjnych, wynikających z tej decyzji. Jeżeli miałoby to dotyczyć terenów objętych działką [...], to wniosek o wygaszenie decyzji ZRID musiałby precyzyjnie wskazywać jakiej części działki [...] dotyczy lub musiałby wskazywać działkę (działki) powstałe po podziale działki [...] W takiej zaś sytuacji, która nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, wskazane w ewentualnym wniosku skarżącej tereny nie mogłyby być objęte jednak zrealizowanymi pracami, wynikającymi z decyzji ZRID. Przedmiot stosunku prawnego przestanie istnieć w przypadku niebudzącego wątpliwości zrezygnowania przez podmiot z realizacji uzyskanych decyzją uprawnień. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość decyzji może dotyczyć sytuacji, gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego – określony w części, w sytuacji częściowej rezygnacji przez adresata decyzji z płynących z niej uprawnień (wyrok NSA z dnia 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 1913/16; wyrok NSA z dnia 24.07.2014 r., sygn. akt II OSK 365/13; WSA w Warszawie z dnia 20.11.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/19). Wskazana część musi być jednak precyzyjnie określona. Z podanych wyżej powodów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.).