II SA/Bd 901/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta [..] w [..] z dnia [..] nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności przysługujących funkcjonariuszowi policji w związku ze zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] w [...]z dnia [...] nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta [...] w [...] na rzecz [..] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. L. (dalej także: Skarżący), rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] 2023 r., zainicjowanym złożeniem raportu o zwolnienie ze służby, został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2023 r. Skarżący pismem z [...] 2025 r. wezwał Komendanta Miejskiego Policji w B. do przeliczenia uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 roku i wypłacenia wyrównania uposażenia oraz wszystkich związanych z przeliczeniem dodatków. Wskazał, że do wypłaty jego uposażenia posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej za 2022 rok, zamiast kwotą bazową za rok 2023 roku, co w jego ocenie, było niezgodne z prawem i powszechnie przyjętym stanowiskiem przez sądy orzekające w sprawach funkcjonariuszy w podobnych przypadkach. Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] 2025 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz innych należności przysługujących funkcjonariuszowi Policji należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] 2023 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] 2025 r., Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendant wskazał m.in., że Skarżący otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Podstawę prawną rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256); art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1658). Organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. W ocenie organu, brzmienie przywołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 roku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tut. Sądu, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666) - dalej: ustawa okołobudżetowa 2023, poprzez jego zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy przez organy obu instancji, pomimo, iż przepis ten jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). W związku z powyższym zarzutem Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII – uwagi do art. 156 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie doszło do wskazanego wyżej naruszenia prawa. Zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm. – dalej: "ustawa o Policji") uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji), z drugiej - ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). W niniejszej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie potraktowały pismo Skarżącego z dnia [...] 2025 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeliczenia i wypłaty uposażenia oraz innych należności przysługujących funkcjonariuszowi Policji należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Skarżący wprawdzie zatytułował je jako "wniosek" o ponowne przeliczenie kwot bazowych uposażenia i ich wypłatę, jednakże istotą jego żądania jest wypłata należnego uposażenia za styczeń i luty 2023 r. z uwzględnieniem wyrównania, do czego wezwał w treści złożonego pisma. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w piśmie Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Bydgoszczy z dnia [...] 2025 r. w sprawie przekazania akt osobowych Skarżącego (por. k. 4 akt admin.), jako powód tego wystąpienia wskazano skierowanie przez niego wezwania do zapłaty (choć błędnie powiązano ten fakt z koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego). Jednocześnie trzeba zauważyć, że zwrócenie się o przeliczenie uposażenia za wyżej wskazane miesiące dotyczy czynności o charakterze technicznym, rachunkowym, które nie wymagają przeprowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania błędne było stanowisko organu, że Skarżący oczekiwał przeprowadzenia takiego postępowania zwłaszcza mając na uwadze okoliczność, że został on zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2023 r., czyli na ponad 2 lata przed dniem złożenia "wniosku". W tym stanie faktycznym organom Policji zatem nie przysługuje kompetencja do kształtowania prawa Skarżącego do uposażenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Niemożliwe jest zatem ustalenie wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażanie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). Z uwagi na to, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to brak podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi organy Policji mogły kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Podkreślenia wymaga, iż w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. pozostają próby organów Policji zmierzające do przyjęcia domniemania, czy też samodzielnego przyznania takich kompetencji. Dla ścisłości warto tu przypomnieć, że w przepisach przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie ma sformułowania, że organ Policji "orzeka w drodze decyzji administracyjnej", ani też: "ustala", "określa", "rozstrzyga", czy "kształtuje" uposażenie byłego policjanta. Zdaniem Sądu jest to spójne z pozostałymi przepisami ustawy o Policji, z których wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie w czasie trwania stosunku służbowego; po jego ustaniu roszczenia tracą charakter administracyjnoprawny. Prawo do uposażenia (i jego wysokość) podlega więc ukształtowaniu w drodze decyzji administracyjnej organów Policji tylko w okresie od powstania prawa do uposażenia, czyli od dnia mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji), do dnia wygaśnięcia prawa do uposażenia, czyli do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Po zwolnieniu ze służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczeń o wyrównanie uposażenia. Skoro tak, sprawy te podlegają kognicji sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji Sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów i wniosków skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe, a Skarżący może dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.