II SA/Bd 903/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011r. sprawy ze skargi Spółki A w B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2010 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS"), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 6 sierpnia 2010 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 259 decyzji dotyczących ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W/w rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2010 r. T. sp. z o.o. sp. k. w B. zwróciła się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Oddział w B. o stwierdzenie nieważności 259 decyzji dotyczących ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Spółka wskazała, iż w decyzjach objętych wnioskiem organ rentowy wskazał jako płatnika składek T. sp. j. w B., podczas gdy decyzje te powinny zostać skierowane do T. spółka jawna D. B. A. B. w B., zgodnie z obowiązującym w dacie ich wydania zapisem w KRS. Podniesiono, że z uwagi na tę okoliczność wszystkie w/w decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną, co oznacza, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotknięte są wadą skutkującą ich nieważnością. Materialnoprawny charakter zarzucanego wskazanym decyzjom mankamentu wyraża się tym, że pomiędzy autorem decyzji - organem rentowym, a ich adresatem w ogóle nie doszło do nawiązania stosunku prawnego. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r., znak: [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83, art. 83a ust. 2, art. 66 ust. 5 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 259 decyzji dotyczących ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nazwa "T. Spółka jawna" została wskazana w zgłoszeniu płatnika składek (druk ZUS ZPA z dnia 7 sierpnia 2008 r.), znajdującym się w Oddziale ZUS w B. Ponadto wnioskodawczyni posługiwała się nazwą T. sp. j. również na firmowej pieczątce, czego dowodem mogą być dokumenty firmy z okresu kiedy formą prawną była spółka jawna opatrzone pieczątką: "T." Sp.j. A. P. T. [...] B., ul. [...], tel. [...], fax. [...], NIP [...], REGON [...]". W opinii Prezesa ZUS z faktów tych wynika, że to spółka dopuściła się zaniedbania w kwestii zgłoszenia zmiany nazwy w ZUS, nie składając właściwych druków ZUS ZPA oraz ZUS ZIPA. Bezpodstawne są również zarzuty dotyczące niedokonania w trakcie kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy ustaleń dotyczących prawidłowej nazwy spółki, albowiem w zakresie kontroli nie mieściła się weryfikacja wszelkich dokumentów przedłożonych przez płatnika składek, a jedynie dokumentów związanych ściśle z merytorycznym planem kontroli. Poza tym zwrócono uwagę, iż w odwołaniach od decyzji wydanych przez Oddział ZUS w B. nie została podniesiona kwestia błędnego oznaczenia adresata decyzji i jednocześnie strony postępowania. Wskazując na powyższe okoliczności organ ocenił, że w rozpatrywanym przypadku nastąpiło, co prawda niepełne określenie strony, jednakże nie można w związku z tym twierdzić, iż wydane decyzje dotknięte są wadą skutkującą ich nieważnością w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym uznać należy, że wnioskodawczyni przez cały czas trwania postępowania kontrolnego, jak i po jego zakończeniu, pełniła rolę strony w sprawie, wypełniając przesłanki art. 28 k.p.a. Reasumując podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji objętych wnioskiem z urzędu na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z czym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu jego niedopuszczalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka T. podniosła, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, iż dla zaistnienia skutku nieważności wystarczy, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzje zostały skierowana do "T. Spółka Jawna", który to podmiot nie może zostać uznany za stronę postępowania. Zdaniem spółki nie sposób również zgodzić się z poglądem organu, że przywołana wada wszystkich zaskarżonych decyzji, jako że powstała na skutek działania płatnika, nie skutkuje nieważnością. Obowiązkiem organu kontrolującego było bowiem ustalenie przed przystąpieniem do kontroli tożsamości kontrolowanego podmiotu. Organ ten nie powinien polegać wyłącznie na oświadczeniach kontrolowanej jednostki, ponieważ mogą one zawierać niezawinione pomyłki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS wydał wskazaną na wstępie ostateczną decyzję z dnia 29 września 2010 r., nr [...], którą ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 259 decyzji dotyczących ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ wyraził opinię, iż decyzje wydane przez ZUS Oddział w B. nie mogą zostać uznane za dotknięte wadą, której skutkiem jest ich nieważność, gdyż nastąpiło w nich jedynie niepełne określenie strony, natomiast zostały skierowane do właściwego podmiotu. Argumentując powołał się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], sygn. akt [...], który rozpatrzył zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia [...], sygn. akt [...], wydane w sprawie ustalenia podstawy wymiaru składek za I. Z. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia w firmie T. sp. j. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka T. zarzuciła zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż bezspornym jest, że decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostały skierowane do niewłaściwego podmiotu, tj. "T." Sp. J., podczas gdy powinny być skierowane do "T." D. B. A. B. Spółka Jawna w B., zaś taki stan rzeczy oznacza, że rozstrzygnięcia te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie ze wszelkimi konsekwencjami przewidzianymi w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie oznaczenie podmiotu nie spełnia też wymogu właściwego wskazania adresata wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a. Ponownie podkreślono, że obowiązek ustalenia danych kontrolowanej firmy w oparciu o zapisy w KRS spoczywał na organie przeprowadzającym kontrolę. Zwrócono również uwagę, iż zaistniały stan rzeczy powoduje, że wadliwie oznaczone decyzje nie mogą w przyszłości stanowić podstawy do wyegzekwowania wskazanych w nich kwot. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji strona skarżąca wywiodła, że chybione jest powoływanie się przez organ na cytowane rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, albowiem sąd ten nie miał kognicji do orzekania w zakresie wad skutkujących nieważnością decyzji administracyjnej wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest podstaw do przenoszenia instytucji nieważności przewidzianej w postępowaniu administracyjnym do postępowania sądowego. W przypadku wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zawsze konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zaś rozstrzyganie w tej kwestii przez sąd powszechny należy ocenić jako naruszenie kompetencji właściwego organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt [...], tutejszy Sąd odrzucił skargę spółki T. na decyzję Prezesa ZUS z dnia 29 września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu w/w postanowienia Sąd stwierdził, że właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem decyzji ZUS ma charakter wyjątkowy i odnosi się tylko do określonych orzeczeń. Decydujące znaczenie dla ustalenia możliwości wniesienia na decyzję ZUS skargi do sądu administracyjnego ma przedmiot postępowania toczącego się przez organem ZUS, wynikający z zakresu właściwości rzeczowej tego organu, wskazanego w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie zaś fakt orzekania przez organ ZUS w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym skoro decyzje objęte wnioskiem skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności dotyczyły kwestii ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a w tego typu sprawach wnosi się zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odwołanie do sądu powszechnego, to wniesiona skarga musi zostać uznana za niedopuszczalną z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Od powyższego postanowienia skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 454/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie tutejszego Sądu, nakazując merytoryczne rozpoznanie skargi. Uzasadniając w/w orzeczenie sąd II instancji stanął na stanowisku, iż art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, ponieważ w przepisach tych nie ma mowy o decyzji w tym przedmiocie. W postępowaniu przed sądem powszechnym wywołanym wniesieniem odwołania nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów k.p.a. Postępowanie sądowe obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy, art. 180 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, przewidując wyjątki od regulacji kodeksowych w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim właśnie przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji zawartej w art. 157 § 2 k.p.a. jest przepis art. 83a ust. 2 ustawy. Wspomniana ustawa wprowadza w art. 83 ust. 2 regułę zaskarżania decyzji administracyjnych podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń do sądu powszechnego. Przepis art. 83a ust. 2 ustawy przewiduje jednocześnie, że decyzje ostateczne organu rentowego od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego mogą być z urzędu przez organ uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje więc wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przepis art. 83a ust. 2 przywoływanej ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. (I UK 109/09), wskazał, iż przepis art. 83a ust. 2 ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało uprzednio wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Podzielając pogląd wyrażony w tych wyrokach Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż przepis art. 83a ust. 2 ustawy wskazujący na uprawnienie organu do unieważnienia decyzji z urzędu, z jednoczesnym odesłaniem do stosowania tego uprawnienia na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za ustawowe zawężenie sposobu wszczęcia takiego postępowania tylko z urzędu, wykluczając dopuszczalność jego wszczęcia na wniosek strony do tego uprawnionej, jeżeli uprzednio strona złożyła odwołanie od tej decyzji do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/07 orzeczenie dostępne www.nsa.gov.pl) W dniu rozprawy do protokołu pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wszystkie decyzje dotyczące wymiaru składek zostały zaskarżone do sądu powszechnego. Okoliczność ta stanowi przeszkodę w zastosowaniu trybu nadzwyczajnego. Nie można dokonywać kontroli decyzji organu rentowego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, skoro sąd powszechny rozpoznaje odwołanie od tej decyzji. Stanowisko zaprezentowane przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie jest spójne z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 20011 r. sygn. akt I UZP 3/10- LEX nr 738185: "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; Sąd Najwyższy postanowił nadać uchwale moc zasady prawnej". W powyższej uchwale dokonano wykładni art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd wypowiedział się, że "Stosownie zaś do - kluczowego dla rozpatrywanego zagadnienia - art. 83a, który także został dodany wymienioną wyżej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., Zakład wydaje decyzje o ponownym ustaleniu prawa lub zobowiązania stwierdzonego poprzednio decyzją ostateczną (ust. 1) oraz dotyczące uchylenia zmiany lub unieważnienia na zasadach określonych w k.p.a. (ust. 2). W obu powyższych regulacjach uzupełniona została egzemplifikacja zasady wydawania przez Zakład decyzji w sprawach indywidualnych o określone decyzje, które także mieszczą się w zakresie indywidualnych spraw dotyczących przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy, ale ponadto mają określoną kwalifikację procesową. "Dodane" Zakładowi decyzje, mając swą specyfikę procesową, nic nie zmieniają w zasadach wynikających z art. 83 ustawy. Zakładowi zostały przypisane decyzje, które - gdyby poszukiwać odpowiedników w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogłyby należeć do Zakładu, ale w odniesieniu np. do decyzji "unieważnienia" - do organu wyższego stopnia (por. art. 157 § 1 k.p.a.). Tak więc gdyby nie ta odrębna regulacja wydawania przez Zakład decyzji o zmianie, uchyleniu oraz unieważnieniu ostatecznych decyzji Zakładu (samoweryfikacja), mielibyśmy tryby postępowania określone w k.p.a., z zachowaniem reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, otwierającego drogę sądowoadministracyjną". Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenie i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.