II SA/Bd 910/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [ ] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Ś. na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 2a, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej zwana u.ś.r.), w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) oraz na podstawie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 odmówił K. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad córką K. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni przedłożyła wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne orzeczenie o niepełnosprawności córki K. G. wydane dnia [...].08.2010 r. na okres do [...].08.2015 r. Strona podpisała także oświadczenie, w którym wskazała, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i społecznemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z akt sprawy wynika, że wielkość gospodarstwa rolnego stanowi obszar powyżej 1 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w wersji po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Po przeanalizowaniu wprowadzonych zmian w w/w przepisie stwierdzić należy, że w zakresie warunku "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym dzieckiem (jako przesłanki pozytywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) wspomniana wyżej ustawa nowelizująca nic nie zmieniła. Jednakże swoją aktualność zachowuje nadal orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące wspomnianej ustawy, które powstało przed dniem 1.01.2013 r. Uchwała 7 sędziów NSA stwierdza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Wobec powyższego organ orzekł jak na wstępie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. G. wskazując, że to jej mąż jest właścicielem gospodarstwa rolnego, natomiast ona nie pracuje na nim. Opłacanie składki KRUS nie oznacza, że jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało że z akt sprawy wynika, iż skarżąca do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stwierdzające, że jej córka K. G. została zaliczona do osób niepełnosprawnych (pkt I orzeczenia), orzeczenie wydano do dnia [...].08.2015 r. (pkt IV), niepełnosprawność istnieje od urodzenia (pkt III) oraz istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Organ powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11.12.2012 r., I OPS 5/12, w której stwierdzono, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r., formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi. Skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 u.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Skoro skarżąca nie wykonywała pracy, o jakiej mowa w art. 3 pkt.22 u.ś.r., lub nie miała możliwości jej wykonywania, to należy ją uznać za osobę niespełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt bycia rolnikiem/domownikiem wyklucza osobę ubiegającą się o oświadczenie pielęgnacyjne z kręgu osób, które mogą je otrzymać. Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została zrównana w ustawie o świadczeniach rodzinnych z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy poszukiwać w fakcie, że dana osoba nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki NSA z dnia 11.03.2011 r., sygn. akt I OSK 2389/11, z dnia 14.06.2012 r., sygn. akt I OSK 2409/11). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła K. G., w uzasadnieniu której wskazała, że wykluczenie rolników z możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką K. G. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ II instancji słusznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, a jedynie podlega ubezpieczeniu w KRUS jak małżonka rolnika. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 22 u.ś.r. pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wskazać należy także, iż zgodnie z art. 17 ust. 1b u. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z przedłożonych sądowi akt sprawy wynika, że córka skarżącej K. G., urodzona w dniu [...].02.2009 r. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, w stosunku, do której istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. w dniu [...].08.2010 r., na okres do dnia [...].08.2015 r. Istotnym jednak dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest status skarżącej. Związany on jest z sytuacją jej męża, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Skarżąca jako żona rolnika jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291; ze zm.), przepisy tej ustawy, dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi, stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (cyt. powyżej), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o to świadczenie nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. (cyt. powyżej), więc nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, lub z innej pracy zarobkowej. Jako żona rolnika objęta jest ubezpieczeniem społecznym rolników, co było możliwe tylko dlatego, że pracowała w gospodarstwie rolnika albo w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – cyt. powyżej). Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.11.2008 r., sygn. akt III AUa 839/08, uregulowanie zawarte w art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odnosi się do małżonka rolnika, który nie jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, ale pracuje w tym gospodarstwie lub gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem. Dla poparcia tej tezy warto wskazać na cytowaną przez organy uchwałę NSA podjętą w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11.12.2012 r. (I OPS 5/12), w uzasadnieniu której stwierdzono między innymi, że ustawodawca określił w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podmioty uprawnione do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając jednak jego przyznanie od spełnienia przesłanki funkcjonalnej: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ocena normatywna spełnienia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasadniczo powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawowe znaczenie dla zdekodowania normatywnego pojęcia: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma definicja legalna pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", sformułowana w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z pewnością wyklucza możliwość zastosowania w tym wypadku wykładni rozszerzającej, gdyż to definicja legalna wyznacza sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych. W omawianym wypadku zakaz odnosi się do uzupełniania w drodze wykładni zamkniętego wyliczenia katalogu znaczeń pojęcia: "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Trzeba uwzględnić, że treść definicji legalnej nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Nie jest też dopuszczalne uzupełnianie w drodze wykładni takich uzgodnień, w których wyliczenie podane przez normodawcę ma charakter zamknięty (L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 198). Dalej NSA w cyt. uchwale stwierdził, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W wypadku rolników (a także ich małżonków) ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej utraconych dochodów przez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 u.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat". Zgodnie z art. 16 ust. 6b cyt. ustawy składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opłacanie zatem ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie był zasadny zarzut skarżącej odwołujący się do wynikającej z Konstytucji zasady równości. Również ta kwestia była poddana analizie w cyt. wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA, w której stwierdzono m.in., że powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Reasumując, należy stwierdzić, że małżonka rolnika ubezpieczona w KRUS nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.