II SA/Bd 913/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm., dalej powoływanej jako "u.w.z.d.o."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019 r. uchylającą decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał skarżącej H. Z. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną T. Z., w okresie od [...] maja 2014 r. na czas nieokreślony. W związku z nabyciem przez skarżącą prawa do emerytury od dnia [...] marca 2019 r. - co organ I instancji ustalił na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] – Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2220 ze zm., dalej powoływana jako "u.ś.r."), orzekł o uchyleniu ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej okresu przyznania przedmiotowego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się m.in. na art. 17 ust. 5 oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. i wskazał jednocześnie, że z uwagi na zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny od dnia [...] marca 2019 r. skarżącej nie przysługuje przedmiotowy zasiłek. Wskazał ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie można uchylić lub zmienić decyzji przyznającej świadczenia rodzinne z mocą wsteczną, a zastosowanie znajduje wówczas już tylko materialno-prawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, przy czym w ocenie organu skarżąca w okresie od 1 do [...] marca 2019 r. nienależnie pobrała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, co zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu wywiedzionym od powyższej decyzji H. Z. zarzuciła organowi I instancji nieuwzględnienie okoliczności, iż emeryturę skarżąca otrzymuje nie od dnia [...] marca 2019 r., a od kwietnia 2019 r. z wyrównaniem za marzec 2019 r. Wskazała również na kwestię niezwłocznego zgłoszenia faktu otrzymania decyzji o przyznaniu emerytury z własnej inicjatywy w dniu [...] kwietnia 2019 r. i podniosła, iż nie zgadza się z uchyleniem decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej przyznania przedmiotowego zasiłku, bowiem od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] marca 2019 r. nie uległa zmianie jej sytuacja rodzinna ani dochodowa, mająca wpływ na prawo do pobieranego świadczenia, wobec czego decyzja od której skarżąca wniosła odwołanie, w jej uznaniu, pozbawiłaby ją prawa do zasiłku który w ww. okresie otrzymywała w zgodzie z obowiązującym prawem. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zarzut skarżącej – dotyczący nieuwzględnienia otrzymywania przez nią emerytury nie od dnia [...] marca 2019 r., a od kwietnia 2019 r. z wyrównaniem za marzec 2019 r. – nie jest zasadny, gdyż jak wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. przyznano jej emeryturę od dnia [...] marca 2019 r., tj. od miesiąca w którym złożono wniosek. W związku z tym, w ocenie SKO, skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna za miesiąc marzec 2019 r. W skardze wniesionej od tej decyzji H. Z. podniosła, iż nieuprawnionym jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nienależnie pobierała zasiłek dla opiekuna za miesiąc marzec 2019 r. i wskazała jednocześnie, że w miesiącu tym nie pobierała żadnych świadczeń emerytalnych, nie posiadała jeszcze decyzji o przyznaniu emerytury oraz że emeryturę otrzymuje od kwietnia 2019 r. z wyrównaniem za marzec 2019 r. Ponadto zarzuciła organowi II instancji nieustosunkowanie się do podniesionej przez nią w odwołaniu kwestii bezprawnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej przyznania skarżącej przedmiotowego zasiłku, które to uchylenie - w jej uznaniu - ma na celu pozbawić ją prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej od dnia [...] kwietnia 2014 r. Zaznaczyła również, że w sprawie nie istniały żadne przesłanki określone w przepisach obowiązującego prawa, które mogłyby stanowić podstawę późniejszego wznowienia postępowania. Skarżąca formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca uzupełniła skargę i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 535/08), wskazała dodatkowo, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o nienależnie pobranym świadczeniu za miesiąc marzec 2019 r., gdyż pobierała je bez świadomości, że otrzyma uprawnienia do emerytury i od jakiej daty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym powyżej zakresie, Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż powołane w skardze. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy podjęta w niniejszej sprawie decyzja - Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, utrzymana w mocy przez SKO w B. – odpowiada prawu, co kwestionuje skarżąca, wskazując na wadliwe uznanie przez organy orzekające w sprawie – tj. zarówno Prezydenta Miasta B. jak i SKO w B. – iż w okresie od [...] marca do [...] marca 2019 r. nienależnie pobierała ona przedmiotowy zasiłek oraz na bezprawne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej przyznania zasiłku, co w uznaniu skarżącej pozbawiło ją prawa do tegoż zasiłku od dnia [...] lipca 2014 r. do [...] marca 2019 r. Natomiast organy orzekającej w sprawie jednogłośnie obrały stanowisko, iż nabyte przez skarżącą dnia [...] marca 2019 r. prawo do emerytury spowodowało, iż od tego dnia nie przysługuje jej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, co uzasadnia wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2019 r. uchylającej decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Tytułem wstępu, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 u.w.z.d.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a w myśl art. 10 ust. 1 u.w.z.d.o. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Z kolei art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia organowi właściwemu oraz wojewodzie, bez zgody strony, zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wskazać należy jednocześnie, iż przepis ten – tj. art. 32 ust. 1 u.ś.r. – stanowi przepis szczególny, w myśl art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. skarżącej H. Z. przyznany został zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad T. Z. w okresie od [...] maja 2014 r. na czas nieokreślony. Nie ulega również wątpliwości, iż skarżąca została prawidłowo pouczona o treści odpowiednich przepisów związanych z brakiem prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia, m.in. o okoliczności nieprzysługiwania świadczenia, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury – o czym świadczy oświadczenie skarżącej o zapoznaniu się z pouczeniem zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz pouczenie zawarte w samej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. przyznającej wnioskowany zasiłek. Bezsprzecznym faktem w sprawie jest również przyznanie skarżącej prawa do emerytury od dnia [...] marca 2019 r., co wynika z decyzji o przyznaniu emerytury znak: [...], wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] kwietnia 2019 r., którą to skarżąca - jak wskazała - otrzymała dnia [...] kwietnia 2019 r. i tego też dnia dostarczyła ją do organu I instancji, oświadczając jednocześnie, iż rezygnuje z zasiłku dla opiekuna od dnia [...] marca 2019 r, wyraża zgodę na zmianę decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek w powyższym zakresie oraz jest świadoma tego, iż zasiłek dla opiekuna za miesiąc marzec 2019 r. jest świadczeniem, które będzie zobowiązana zwrócić (oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r., k. 96 akt administracyjnych). W świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz wobec treści art. 32 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w ocenie tut. Sądu zasadnym w niniejszej sprawie było wydanie decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. przyznającą przedmiotowy zasiłek dla opiekuna, w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej wobec przysługującego skarżącej dotychczas prawa do zasiłku, tj. ustalenia prawa do emerytury. O ile zaś zgodzić się można z orzekającymi organami, że okolicznością, która wystąpiła, a która ma wpływ na prawo do świadczeń, jest ustalone decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r., prawo skarżącej do emerytury, to jednak nie można za prawidłowe uznać rozstrzygnięć organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy bowiem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. niedopuszczalne jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione. Jeśli zatem organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji wynika z przesłanki pobrania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r., powinien wskazać ją w decyzji (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/2009, Lexis.pl nr 223829; z 10 lipca 2009 r., I OSK 1501/2008, Lexis.pl nr 2475452; wyrok WSA w Lublinie z 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 500/2010, Lexis.pl nr 2490568; Godlewska-Bujok Barbara Katarzyna, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz – LexisNexis 2014). W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż organ I instancji - po ustaleniu, że w niniejszej sprawie doszło do przyznania skarżącej z dniem [...] marca 2019 r. prawa do emerytury (a zatem wystąpienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz po uznaniu w związku z tym, iż w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r. skarżąca nienależnie pobrała przedmiotowy zasiłek - powinien wskazać w sentencji decyzji uchylającej datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, czego Prezydent Miasta B. w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nie uczynił, wskazując jedynie, iż uchyla dotychczasową decyzję przyznającą przedmiotowy zasiłek w części dotyczącej okresu przyznania tegoż zasiłku, co następnie wadliwie utrzymał w mocy organ odwoławczy. W ten sposób sformułowana sentencja ww. decyzji organu I instancji nie spełnia jednak wymogów przepisów sformułowanych na gruncie k.p.a. i obligujących organy administracji publicznej m.in. do działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazać należy bowiem, iż decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby zatem do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 i wyroki WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 204/19; 15 listopada 2017 r., III SA/Po 679/17; WSA w Kielcach I SA/Ke 206/19, WSA w Białymstoku II SA/Bk 127/18, CBOSA). Przy czym za niewystarczające w niniejszej sprawie należy również uznać uzasadnienie tejże decyzji Prezydenta Miasta B., z uwagi na to, że również tam organ I instancji nie wskazał jednoznacznie, na datę od której następuje uchylenie dotychczasowej jego decyzji oraz nie wyjaśnił skarżącej dostatecznie, iż uchylenie decyzji nie dotyczy całego okresu na jaki przyznany był przedmiotowy zasiłek. Niezasadny jest jednak zarzut skarżącej odnoszący się do bezpodstawnego wznowienia postępowania w celu uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo braku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji w przedmiotowej sprawie działał nie w trybie wznowienia postępowania – na co wskazuje skarżąca – a w nadzwyczajnym trybie, mającym na celu weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 32 ust. 1 u.ś.r. Natomiast pośród przesłanek uzasadniających uruchomienie tego sposobu weryfikacji decyzji ostatecznej znajduje się również okoliczność pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego, na co powołał się organ I instancji. W związku z tym, procedowanie organu w trybie art. 32 ust. 1 należy uznać za uzasadnione. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Dokonanie korekt w zakresie daty i sformułowania sentencji nie wymaga przekazywania sprawy na poziom pierwszoinstancyjny, gdyż w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może tego dokonać organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono, jak w sentencji.