II SA/Bd 913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2021r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 i art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111), zwanej dalej: "u.ś.r." odmówił G. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...]2021r. wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącego G. S. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. S.. Wyjaśniono, że wnioskodawca ma ustalone prawo do do renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł. netto miesięcznie, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a ustawy. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał również, że choć skarżący prawidłowo sprawuje opiekę nad matką, która jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, to nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1b u.ś.r. tj. niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, w przypadku nauki w szkole. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. naruszenie art. 190 ust.1 Konstytucji RP; błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego renty inwalidzkiej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i decyzją z dnia 5 maja 2021r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwaną: "k.p.a.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że matka wnioskodawcy M. S. jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Orzeczeniem z dnia [...] 2021r.została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] 2020r. na stałe. Z kolei wnioskodawca posiada prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, a zatem nie spełnia on wymogów, o których mowa w art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy. Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji, w zakresie nie spełnienia przesłanki dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności tj. art. 17 ust.1b u.ś.r. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014r. K 38/13, którym orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji. Tym samym wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodzi. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium stwierdziło istnienie negatywnej przesłanki przewidzianą w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie przysługujące i realizowane przez skarżącego prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie G. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżący ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Wywodzono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Argumentowano, że tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt IOSK 1546/19, w którym wskazał że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do wskazanej przez ten organ podstawy odmowy przyznania świadczenia. Organ I instancji odmówił G. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – wskazanego przez ustawodawcę okresu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zastosowany przez organ I instancji przepis ust. 1b art. 17 u.ś.r., który uzależniał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z Konstytucją wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, a który tut. Sąd podziela, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem. W rozpoznawanej sprawie, pomimo błędu organu I instancji SKO utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, wskazując na inną przesłankę negatywną uwzględnienia wniosku skarżącego, a mianowicie wyrażoną w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Stosownie do tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę, ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, lub świadczenia przedemerytalnego. W ocenie Sądu, nie jest zasadne stanowisko organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do świadczeń wymienionych w powyżej cytowanym przepisie. Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów lub rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego lub rentowego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do renty, pobiera to świadczenie i nie chce z niego zrezygnować. Na przeszkodzie w ustaleniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego staje inna, pierwotna przesłanka. Skarżący nie spełnia podstawowej, wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Z analizowanego przepisu wynika bowiem, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20 (LEX nr 3050596), że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19). W rozpoznawanej sprawie skarżący orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] 2020r. uznany został okresowo za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia [...] 2022r. i pobiera z tego tytułu rentę. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że istnieje niezbędny związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.