II SA/Bd 914/16

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz radcy prawnego A. A.-L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] odmawiającą przyznania T. K. pomocy w formie specjalnego zasiłku okresowego na uzupełnienie środków utrzymania rodziny. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] 2016 r. odmówił przyznania T. K. specjalnego zasiłku okresowego na uzupełnienie środków utrzymania rodziny. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu [...] 2016 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że dochód pięcioosobowej rodziny wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 i pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Do ustalenia dochodu rodziny organ przyjął wynagrodzenie wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszone o zaliczkę na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, kwotę przyznanego dodatku mieszkaniowego, energetycznego zasiłek rodzinny na 3 dzieci, dodatki do zasiłku rodzinnego, zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawnego syna. Organ ustalił, że dochód rodziny wynosi [...] zł, natomiast ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawcy wynosi [...] zł ([...] zł × [...] osób). Wobec przekroczenia kryterium dochodowego organ stwierdził, iż wniosek można wyłącznie rozpoznać w trybie art. 41 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek okresowy zwrotny, jako fakultatywna forma pomocy. Organ uznał, że nie posiada w bieżącym roku własnych środków umożliwiających sfinansowanie tego typu świadczenia oraz wskazał przyznane rodzinie formy pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz Konstytucji RP wnosząc o zmianę decyzji poprzez uznanie, że zajęcie komornicze nie wlicza się do kryterium dochodowego, a tym samym za dochód rodziny należy uznać kwoty faktycznie otrzymywane i posiadane na utrzymanie rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazana na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, że łączny miesięczny dochód rodziny T. K. wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe rodziny. W przypadku natomiast przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w wyjątkowych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania jedynie zasiłków specjalnych w trybie art. 41 u.p.s. Z uwagi jednak na wprowadzony powyższym przepisem wyjątek od ogólnej zasady przyznawania pomocy społecznej tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe, szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy, wymaga wystąpienia szczególnej, wyjątkowej okoliczności wyraźnie odbiegającej od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do przyznania pomocy. W ocenie organu, taka sytuacja nie występuje natomiast w przypadku rodziny wnioskodawcy, mimo iż sytuacja w której znalazła się rodzina jest trudna. Organ pomocy społecznej systematycznie wspiera jednak rodzinę innymi formami świadczeń, natomiast brak środków pieniężnych na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie może być traktowany jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 2 ustawy. Wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z definicja dochodu określona w art. 8 ust. 3 ustawy dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich utrzymania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje jednak pomniejszenia dochodu rodziny o kwotę zajęć komorniczych, chyba że dotyczą alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym ustawowy katalog wyłączeń od doliczenia określonych składników od dochodu jest katalogiem zamkniętym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł T. K. wnosząc, analogicznie jak w odwołaniu, o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że zajęcie komornicze nie wlicza się do kryterium dochodowego oraz o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów w tym sprzeczność i niekonstytucyjność art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z art. 2, art. 32 ust. 2, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez to, że nie umożliwia odliczenia od kwoty dochodu kwoty podlegającej zajęciu komorniczemu ogranicza jego prawo do uzyskania pomocy społecznej na utrzymanie siebie i rodziny, mimo iż znajduje się w sytuacji, w której przepisy prawa przewidują udzielenie mu przez organy pomocy. Kwestionowany przepis tworzy zatem fikcję, uwzględniając w dochodzie środki, którymi on nie dysponuje. Skarżący powołał się także na orzeczenia sadu administracyjnego dotyczące zajęcia komorniczego związanego z zaległościami alimentacyjnymi, z którego jego zdaniem wynika, że zasada niewliczania zajęć komorniczych do dochodu powinna dotyczyć także innych sytuacji, aby uwzględnić rzeczywisty stan faktycznie uzyskiwanych dochodów na utrzymanie siebie i rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 9 września 2016r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego. Wyznaczony przez OIRP [...] 2016r. pełnomocnik radca prawny pismem z dnia [...] 2017r. wniosła o odroczenia terminu rozprawy wyznaczonego na [...] stycznia 2017r. z uwagi na ciążę oraz chorobę. Pełnomocnik ponowiła wniosek na rozprawie powołując się na nieskuteczne próby kontaktu ze skarżącym i ustalenie, że od dłuższego czasu nie był on widziany w miejscu zamieszkania. Podtrzymując skargę pełnomocnik skarżącego podniosła dodatkowo, iż organy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy, bowiem nie uwzględniły nadzwyczajnej, szczególnej okoliczności w postaci ogłoszenia przez Sąd upadłości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują one wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej "P.p.s.a."), podstawy do uchylenia przez Sąd decyzji stanowi stwierdzenie: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując takiej kontroli Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 163 z późn.zm., dalej "u.p.s.") pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zwrotnego zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej konkretnego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi go przyznać, zwłaszcza gdy równolegle przyznał inne świadczenia. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności spór dotyczy tego czy prawidłowo organy pomocowe ustaliły dochód skarżącego, a w konsekwencji dochód jego rodziny, czy też jak zarzuca skarżący odliczeniu od kwoty jego miesięcznego dochodu uzyskiwanego z tytuły wynagrodzenia za pracę winna podlegać kwota zajęć komorniczych. W tym zakresie Sąd zważył, że organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały przepisy u.p.s., w tym art. 8 ust. 3 stwierdzając, iż brak jest podstaw do tego aby odliczyć od dochodu kwoty zajęcia komorniczego, gdyż nie jest to obciążenie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., o które pomniejsza się dochód. Niezasadne są w tym zakresie zarzuty skargi w szczególności naruszenia art. 2, art. 32 ust. 2, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, określony bowiem ustawowo sposób wyliczenia dochodu osoby oraz rodziny dla zweryfikowania kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jak również przyjęcie stosownego jednolitego kryterium dochodu na osobę w rodzinie, od którego spełnienia uzależnione są zasadnicze środki pomocowe, nie stanowi naruszenia wskazanych norm konstytucyjnych. Uzyskiwany przez rodzinę skarżącego dochód miesięczny przekracza, co prawidłowo ustaliły organy, kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Dochód miesięczny skarżącego, z dokonano prawidłowo odliczeniami określonymi ustawowo, wynosi [...] zł, a pozostałe dochody rodziny to: świadczenia rodzinne na troje dzieci ([...] zł), dodatki do zasiłków rodzinnych ([...] zł), zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł), dodatek mieszkaniowy ([...] zł) oraz dodatek energetyczny ([...] zł). Łączny miesięczny dochód pięcioosobowej rodziny wynosi zatem [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi natomiast [...] zł., zatem dla pięcioosobowej rodziny – [...] zł. Oznacza to, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego jedynie na warunkach specjalnych, o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s., bowiem zasadniczo zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W myśl art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Należy jednocześnie wskazać, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż odrębnymi decyzjami z tego samego dnia tj. [...] 2016r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności od dnia [...] 2016r. do [...] 2016r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie należności za czynsz w wysokości [...] zł. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznani pomocy w formie specjalnego zasiłku okresowego, na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy, uznał, że mimo trudnej sytuacji rodzina skarżącego nie znalazła się w takiej sytuacji nadzwyczajnej, która pozwalałaby uznać, że jest to przypadek szczególny w rozumieniu art. 41 ustawy. Organ jednak nie dokonał wystarczająco wnikliwej analizy okoliczności faktycznych tej sprawy i nie dostrzegł oczywistej sprzeczności takiej oceny z dokonaną w wydanej tego samego dnia tj. [...] 2016r. decyzji (znak [...]) oceną, że skarżący spełnił przesłankę przyznania świadczenia na specjalnych zasadach czyli zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu ww. przepisu. Tej decyzji przyznającej specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie należności za czynsz organ pierwszej instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności . W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej decyzji daje podstawy aby stwierdzić, iż organ odwoławczy z naruszeniem zasad praworządności i prawdy obiektywnej nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Niedopuszczalne w świetle zasad postępowania jest to aby tę samą sytuację faktyczną, w aspekcie spełnienia tej samej przesłanki – zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla przyznania danej rodzinie pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, ocenić odmiennie. Oczywistym jest, że różne mogą być kryteria i przesłanki przyznania różnych form świadczeń pomocy społecznej, o których mowa w art. 41 pkt 1 (specjalny bezzwrotny zasiłek celowy) oraz 2 (pomoc zwrotna), które zależą od uznania organu administracji, rozważenia potrzeb wielu wnioskodawców i jego zasobów finansowych na dane cele. Nie można jednak zaakceptować różnej oceny zaistnienia w tej samej sytuacji faktycznej "szczególnie uzasadnionego przypadku", warunkującego zasadniczo przyznanie pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. Niezależnie od powyższego zważyć przyjdzie, iż do skargi skarżący dołączyło nowe dokumenty, jak wynika z akt sprawy nieznane organowi odwoławczemu, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2016r. (sygn. [...]) o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku nieprowadzących działalności gospodarczej upadłych K. K. i T. K. oraz postanowienie SR w [...] XIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z [...] 2016r. (sygn. [...]) o wpisaniu skarżącego do rejestru dłużników niewypłacalnych. W ocenie Sądu powyższe dokumenty i wynikające z nich okoliczności stanowią w okolicznościach sprawy istotne dla sprawy nowe okoliczności i dowody, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b dające podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 2171) upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny, a przesłanki niewypłacalności dłużnika określono w art. 11. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględnić winno powyższą ocenę prawną, wskazania Sądu i dowody. Wobec powyższego zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. poz. 1805) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016r. poz. 1715).