II SA/Bd 917/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2017r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...].BA Starosta T., na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Z. Ł. oraz B. B. – B. , J. G., D. W., H. C., A. C., A. Z., M. P., J. Ł., B. B., W. N., M. G., V. C. i M. C. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 160 i nr [...], stanowiącej własność Gminy M. T. – odmówił zwrotu nieruchomości. Organ ustalił, że Skarb Państwa nabył od poprzednich właścicieli grunty oznaczone jako działki nr [...] (powierzchnia 0,6179 ha) oraz nr [...] (powierzchnia 0,9708 ha) w drodze aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. (Rep. [...]) W umowie sprzedaży zawarty jest zapis, że sprzedaż następuje na potrzeby III etapu rozbudowy Zakładów W. C. "C. - E. ", określonej w decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w T. z [...] września 1975 r. nr [...]. Integralną częścią tej decyzji był warunek zagospodarowania strefy ochronnej. Umowę sprzedaży zawarto zgodnie z art. 6 ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na zasadzie porozumienia stron i za zgodą właściciela gruntu, na podstawie oszacowanej przez biegłego wartości. Do nieruchomości nabytych w takim trybie znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, doszło do realizacji III etapu rozbudowy "E.". Obiekty wybudowane w ramach III etapu rozbudowy były oddane do użytkowania w okresie 5 lat od daty wykupu. Sama inwestycja rozbudowy była wieloetapowa, łącznie wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 przewidzianych w projekcie III rozbudowy. Organ nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem wnioskodawców, że przejęcie nieruchomości pod rozbudowę "E." winno skutkować wybudowaniem obiektów przemysłowych na tym terenie. Zgodnie z dokumentacją i planem zagospodarowania przestrzennego od początku na przedmiotowych gruntach miała powstać strefa ochronna (pas ochronny zieleni), która miała na celu neutralizację szkodliwego oddziaływania zakładu na mieszkańców miasta i okolicy. Starosta podkreślił, że oddzielną kwestią jest zbadanie, czy strefa ochronna została zagospodarowana w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującym prawem. Wyjaśnieniu tej kwestii miała służyć opinia eksperta (biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko). Organ podniósł, że stosownie do treści opinii przed wydaniem decyzji o wykupie nieruchomości obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z [...] marca 1975 r., a analizowany teren obejmował pracownicze ogródki działkowe oraz zieleń izolacyjną. Po ustanowieniu strefy ochronnej (Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] MRN w T. z [...] stycznia 1986 r.) przedmiotowe tereny położone były "w granicach jednostki planistycznej o przeznaczeniu zieleni o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu, gdzie należało wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą, sukcesywnie likwidować obiekty niezgodne z koncepcją zagospodarowania strefy ochronnej zakładów E., a zieleń spełniać miała funkcje higieniczne w systemie przewietrzania miasta". Organ wskazał, że aktualnie dla terenu położonego przy ul. [...] - działki nr 160 i nr [...], obowiązują regulacje Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego przez Radę M. T. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., które przewidują przeznaczenie w postaci m.in. drogi publicznej, urządzeń infrastruktury technicznej, które nie będą związane z obsługą pasa drogowego, usług komercyjnych i zieleni urządzonej, magazynów, parkingów i dróg wewnętrznych. Teren porośnięty jest zróżnicowaną co do rodzaju i wysokości roślinnością upraw ogrodniczych, którego uzupełnienie stanowią ozdobne krzewy i drzewa owocowe. Teren działek oddzielony jest od ul. [...] pasem zróżnicowanej roślinności żywopłotowej oraz drzew i krzewów, a od strony północnej – pasem zadrzewień topolowych. Starosta wskazał, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] stycznia 1975 r. (wskazana w akcie notarialnym) zobowiązała inwestora do przedstawienia do akceptacji koncepcji zgodnie z którą zagospodarowana zostanie strefa ochronna (do [...] grudnia 1975 r.) oraz do przedłożenia do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej (do [...] czerwca 1976 r.). Inwestor, co prawda z opóźnieniem, wywiązał się z tych zobowiązań. Decyzja zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu została uzyskana przez inwestora [...] maja 1976 r. (decyzja nr [...] [...]), a decyzją z [...] września 1977 r. [...] zatwierdzono ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh "C. – E." i Zakładowej Oczyszczalni Ścieków. Zgodnie z zatwierdzonymi powyższymi decyzjami planem zagospodarowania strefy ochronnej przedmiotowe tereny tj. działki nr 160 i nr [...] stanowiły fragment "terenu zieleni niskiej trawiastej z możliwością wykorzystania na ogródki działkowe" oraz "tereny zieleni wysokiej o konstrukcji zwartej". Organ ustalił, że w wyniku zagospodarowania strefy ochronnej w ramach III rozbudowy "E." nasadzono niemalże 20 tys. drzew i ponad 10 tys. krzewów (na terenach zakładu) oraz zrekultywowano i obsadzono roślinnością ok. 10 ha gruntów na zewnątrz zakładu. Jak stwierdził biegły, nie istnieje dokumentacja, która potwierdzałaby przeprowadzone nasadzenia, jednakże można przyjąć założenie, iż znowelizowany plan zagospodarowania strefy ochronnej przewidywał powstanie pasów zielni ochronnej na łącznej powierzchni 65 ha, z czego zrealizowano ok 15 %. Starosta wskazał, że biegły stwierdził jednoznacznie, iż cel III rozbudowy ZWCh C. – E. określony w decyzji z [...] września 1975 r. został osiągnięty, bowiem wybudowano większość obiektów technologicznych przewidzianych w decyzji zatwierdzającej projekt rozbudowy. Osiągnięty został także cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy, bowiem w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, na zakrzewianiu i zadrzewianiu. Starosta zwrócił także uwagę ma przygotowany przez Miejski Zespół Usług Projektowych plan zagospodarowania pracowniczego ogrodu działkowego z maja 1977r. Organ stwierdził, że dalsze decyzje, korygujące sposób urządzenia strefy ochronnej w istocie potwierdzają sposób realizacji inwestycji i celowość przejęcia gruntów pod strefę ochronną. Starosta zwrócił także uwagę na decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] marca 1981 r. [...], która uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Urzędu M. nakazującej likwidację pracowniczych ogródków działkowych, wskazując, iż "samowolnie zrealizowane ogrody działkowe uniemożliwiają realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, który na tych terenach przewidywał urządzenie wysokiej zieleni ochronnej o konstrukcji zwartej i ażurowej." Starosta wskazał, że na podstawie decyzji z [...] marca 1984 r. [...] straciła ważność dotychczasowa decyzja ustanawiająca strefę ochronną "E.", a została ustalona i zatwierdzona strefa z granicami oznaczonymi kolorem czerwonym na planszy [...]. Jak wynika z postanowień decyzji zmiany zagospodarowania dotyczą sektora południowo – wschodniego, a więc terenu, na którym częściowo położone są ogródki działkowe. Tym niemniej Starosta podkreślił, że przejęcie nieruchomości nastąpiło kilka lat wcześniej, kiedy obowiązywały inne regulacje prawne w zakresie urządzania strefy. W czasie, kiedy została wydana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania strefy ochronnej (tj. [...] września 1977 r.) w sprawach stref ochronnych obowiązywała ustawa z dnia [...] kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem. Wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 1976 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem dopuszczało pozostawienie na czas określony obiektów niezwiązanych bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu, takimi jak: domy mieszkalne, internaty, przedszkola itp. Zdaniem organu dotyczyć to zatem mogło także ogródków działkowych. Starosta zwrócił uwagę, że w tym czasie na terenie wyznaczonej strefy istniały ogródki przy ul. [...] oraz zatwierdzony został plan realizacyjny terenu pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...] – C. i ul. [...]. Powołując się na opinię biegłego Starosta wskazał, że zatwierdzony decyzją z [...] września 1977 r. plan ogólny zagospodarowania terenu strefy ochronnej przewidywał ogrody działkowe jako formę zagospodarowania, zgodnie z ówczesnymi przepisami dotyczącymi stref ochronnych dopuszczających zadrzewienie i zakrzewienie oraz uprawę roślin. Wobec tego według Starosty cel wywłaszczenia została zrealizowany i zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Odwołując się skarżąca podniosła, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem decyzja z [...] września 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wygasła na skutek nieprzedstawienia w wyznaczonych terminach koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz planu realizacyjnego tej strefy, a ponadto wskutek niewystąpienia przez inwestora w ciągu roku o wydanie pozwoleń na budowę dotyczących planowanej inwestycji. Odwołująca wskazała także na uchybienia proceduralne dotyczące m.in. opinii biegłego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda K. – P. decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zapadły wiążące wyroki sądu, jednakże w sprawach dotyczących sąsiednich nieruchomości zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 247/08 oraz z [...] czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 248/08. Wyroki te zostały wydane w sprawach, których stan faktyczny i prawny jest tożsamy z przedmiotową sprawą. Pomimo zatem, że wyroki te nie są wiążące w przedmiotowej sprawie, to nie sposób ich przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy pominąć. Wskazując na stanowisko Sądu w powyższych wyrokach Wojewoda podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była inwestycja polegająca na III rozbudowie "E.", co należy rozumieć jako rozbudowę samych obiektów budowlanych zakładu ale także wyznaczenie i zagospodarowanie właściwej strefy ochronnej. Wojewoda podniósł, że ww. inwestycja przebiegała wieloetapowo. W kontekście art. 21 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1974 r. – Prawo budowlane wskazał, że w jej ramach wydano m.in. decyzję z [...] stycznia 1976 r. [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i O. Wiejskich – pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych na terenie III rozbudowy ZWCh "C. – E.". Powołując się na treść ww. wyroków WSA Wojewoda wskazał, że strefa ochronna miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy – o których mowa w decyzji z [...] września 1975 r. nr [...] (wskazanej w akcie notarialnym zakupu przedmiotowych nieruchomości). Wojewoda stwierdził, że w terminach wskazanych w decyzji z [...] września 1975r. co prawda nie przedłożono koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, która powinna zostać dostarczona do [...] grudnia 1975r., oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, co powinno mieć miejsce w terminie do [...] czerwca 1976 r., to jednak nie oznacza to że dokumenty te nie zostały w ogóle przedłożone, jednak w terminach późniejszych. Zdaniem Wojewody terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego. W tym względzie Wojewoda wskazał na pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. z [...] [...] r. znak: [...], adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C." w którym przypominano, że w dniu [...] grudnia 1975 r. minął termin na złożenie do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej. Zaznaczono przy tym, że decyzja z [...] września 1975 r. znak: [...] została wydana warunkowo ,,między innymi na podstawie deklaracji Waszego Biura podającej terminy przedłożenia do akceptacji tut. Dyrekcji poszczególnych faz opracowania planu zagospodarowania strefy ochronnej". Odnosząc się do skutków opóźnienia w dostarczeniu przedmiotowych dokumentów podkreślono jedynie, że spowoduje to "przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno - ekonomicznych co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy". Przypomniano przy tym, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej, a "przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowane obiekty do eksploatacji". Mając powyższe na uwadze Wojewoda oceniła, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. W żadnym wypadku nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III Etapu Rozbudowy, a więc inwestycja ta, w tym strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] września 1975 r. Wojewoda podkreślił również, że w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano: - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH C. - E. i oczyszczalni ścieków", oraz - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. E.. Ponadto [...] września 1976 r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i O. Wiejskich [...] września 1976 r. wydała żądaną informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M. C.-S., zgodnie z warunkami jak w załączniku nr [...]. W powołanym załączniku zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej ,,E. " teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Co więcej, pismem z [...] czerwca 1977 r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. C.-S., który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...]. Zgodnie z punktem 5 załącznika nr [...] do ww. informacji o terenie nr [...] Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska W T. pismem z [...] września 1977 r. znak: [...] / 177 pozytywnie zaopiniował ,,Z.T.E. Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej Z.W.CH[...]" i oczyszczalni ścieków". Wojewoda wskazał także na decyzję z [...] września 1977r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w T. ul. [...] - Skłodowskiej. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych. Strefa ochronna miała zapewniać prawidłowe funkcjonowanie inwestycji, przy czym ze względu na długoterminowy horyzont czasowy, sama inwestycja, jak i wydzielona strefa ochronna, mogły ulegać mody?kacjom, przy czym nie zmieniał się jej obszar. Wojewoda podkreślił, że istotny jest pierwotny sposób zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z powołanymi dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Zdaniem Wojewody wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia. Wojewoda uznał także, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy potwierdza opinia biegłego w przedmiocie "stanu zagospodarowania terenu W rejonie ulic: M. Skłodowskiej-Curie i Wierzbowej w T." W skardze do sądu administracyjnego Z. Ł. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zobowiązanie Starosty do wydania decyzji o zwrocie skarżącej wywłaszczonych nieruchomości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez: - niezastosowanie się do ww. przepisów i wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody wykazały, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem decyzja z [...] września 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego III rozbudowy E. wygasła na skutek: a) niespełnienie przez inwestora warunków określonych w decyzji, a mających swe źródło w materialnoprawnych przepisach szczególnych tj. nieprzedstawienia w wyznaczonych terminach koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej ani planu realizacyjnego tej strefy oraz nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów realizowanych w ramach III rozbudowy "E.", a) niewystąpienia przez inwestora w ciągu roku o wydanie pozwoleń na budowę dotyczących planowanej inwestycji, względnie – utraty ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które jako jedyne zdaniem pełnomocnika PZD (z kilkudziesięciu wymaganych pozwoleń dla planowanych do wybudowania obiektów) zostało wydane w ciągu roku od zatwierdzenia planu, - ewentualnie ich błędną wykładnię i uznanie, że rozpoczęcie prac w kierunku realizacji celu wywłaszczenia, lecz niedoprowadzenie inwestycji do realizacji stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, podczas gdy właściwa interpretacja przywołanych norm powinna prowadzić do konkluzji, że w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat , które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełniona zostaje przesłanka do zwrotu, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na ustaleniach biegłego w zakresie dotyczącym osiągnięcia celu głównego wywłaszczenia tj. III rozbudowy ZWCh "C.-E.", podczas gdy okoliczność ta nie była przedmiotem opinii, a nadto czynienie ustaleń w tej materii leży poza granicami kompetencji biegłego, którego specjalizację stanowi ocena oddziaływania na środowisko; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonych dowodów oraz niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, pobieżnym i wybiórczym rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez: - nieuwzględnienie, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich W T. z [...] września 1977 r. ([...]) utraciła ważność na mocy decyzji z [...] marca 1984 r., wobec wady nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - niewłaściwości organu, który ją wydał, - nieuwzględnienie wygaśnięcia decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z [...] marca 1984 r. wobec niespełnienia przez inwestora warunku w decyzji tj. nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie harmonogramu zagospodarowania, - wadliwą ocenę wydanych w sprawie opinii biegłego, nieuwzględnienie zachodzących w nich sprzeczności, wybiórczości oraz wysunięcie wniosków niezgodnych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, na skutek przyjęcia, że doszło do osiągnięcia celu wywłaszczenia, podczas gdy: a) na obszarze nieruchomości urządzono ogródki działkowe, podczas gdy wg przepisów rozporządzenia z dnia [...] września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych taki sposób gospodarowania byłby dopuszczalny wyłącznie na czas oznaczony, tymczasem w aktach sprawy brak jest decyzji określających ten czas, b) opinie nie wyjaśniają, kiedy miało dojść do zagospodarowania strefy ochronnej i w jaki dokładnie sposób, a tylko zagospodarowanie ściśle zgodne z planem realizacji strefy ochronnej może być uznane za jej wykonanie, c) cel wywłaszczenia może być ustalany tylko w oparciu o dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem, tymczasem biegły posiłkuje się dokumentami powstałymi po wywłaszczeniu, d) nieustaleniu przez biegłego wymaganego skorelowania powstania strefy z III etapem rozbudowy "E.", e) zaaprobowanie w pełni wniosków opinii przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, że obszar strefy ochronnej nie uległ zmianie, podczas gdy z wniosków opinii wynika, że został on ograniczony o 53 ha, a) opinia z uwagi na brak stanowczości nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności mając na względzie, iż ocena wykonania ustaleń wymagałaby precyzyjnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu, co w ocenie biegłego nie jest możliwe, albowiem załącznik mapowy do planu realizacyjnego pozwala jedynie na orientacyjne przyporządkowanie poszczególnych działek; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji a mianowicie art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności nieodniesienie się zarówno pod kątem faktycznym jak i prawnym do wszystkich zarzutów stawianych decyzji organu I instancji oraz niewskazanie powodów, dla okoliczności te zostały pominięte przy rozpatrywaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa jest rodzajowo podobna do innych rozpatrywanych przez tutejszy Sąd dotyczących zwrotu nieruchomości nabytych w celu "III Rozbudowy Zakładów C. "C. – E."" (por. wyroki o sygn. akt II SA/Bd 247/08, II SA/Bd 248/08, II SA/Bd 423/17, II SA/Bd 424/17, II SA/Bd 425/17), aczkolwiek w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na datę nabycia nieruchomości (14 lipca 1982 r.) i obowiązujący w tej dacie stan prawny i faktyczny. Nie jest sporne w przedmiotowej sprawie, że nieruchomość, o której zwrot wystąpiła m.in. skarżąca, została nabyta w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. (Rep. [...] – wyraźiejsza kopia k. 42 tomu I akt administracyjnych). Z umowy wynika, że została ona zawarta celu realizacji III etapu rozbudowy Zakładów W. C. "C. - E.", określonej w decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w T. z [...] września 1975 r. nr [...]. Integralną częścią tej decyzji był warunek zagospodarowania strefy ochronnej. W umowie wprost wskazano, że nabycie nieruchomości następuje stosownie do art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ze względu na charakter umowy zawieranej stosownie do art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, do nieruchomości nabytych w tym trybie zastosowanie mają przepisy działu VI u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości, w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Mając na względzie datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (3 września 2001 r. – k. 17 tomu I akt administracyjnych) słusznie zauważył organ, że rozpatrując niniejszą sprawę należy respektować także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 376), stwierdzający, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny 2 art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej [...]. Od dnia [...] marca 2014 r. powołany artykuł ustawy o gospodarce nieruchomościami we wskazanym zakresie utracił moc obowiązującą. Aby określić, czy możliwy jest zwrot nieruchomości lub jej części niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie co było "celem wywłaszczenia". Rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie [...] lipca 1982 r., że nieruchomość jest nabywana "pod trzecią rozbudowę przedsiębiorstwa" (tj. wymienionego wcześniej w umowie Przedsiębiorstwa Państwowego Zakładu W. C. "C. – E."), ale także zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów C. "C. – E." w T.. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o "obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej). Przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki: - przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz - przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy. Mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania "celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając "cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych") pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do obowiązującego w momencie wydania ww. decyzji [...] września 1975 r. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – skoro nawet nie podjęto czynności umożliwiających podjęcie i prowadzenie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że inwestor (ZWCh "C. – E."), w ramach realizacji III rozbudowy uzyskał pozwolenie na budowę magazynu gazów technicznych. Jak wynika z treści tej decyzji (kopia złożona na wezwanie Sądu – k. 276), została ona wydana [...] stycznia 1976 r. na wniosek o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1975 r. Inwestor zatem w ciągu jednego roku od wydania decyzji z [...] września 1975 r. wystąpił o pozwolenie na budowę w celu realizacji tej decyzji. Nie ziściła się zatem przesłanka wygaśnięcia decyzji określona w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1974 r. – Prawo budowlane. Nie jest kwestionowane, że zostały opracowane i zatwierdzone: koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej (decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH C. - E. i oczyszczalni ścieków") oraz plan realizacyjny strefy ochronnej (decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. - E.). Nie jest też kwestionowane, że dokumenty te zostały opracowane z opóźnieniem względem terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., tym niemniej przepisy Prawa budowlanego z [...] października 1974 r, nie wiążą z tą okolicznością (w przeciwieństwie do sytuacji z art. 21 ust. 4) konsekwencji w postaci wygaśnięcia decyzji. Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że zgodnie ze wskazanymi przez niego dokumentami cel wywłaszczenia tj. zagospodarowanie strefy ochronnej, miał być zrealizowany m.in. poprzez ulokowanie ogródków działkowych oraz zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Wojewoda uznał, że tak rozumiany cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został faktycznie zrealizowany. Powyższe stanowisko Wojewody uchybia jednakże zarówno przepisom prawa materialnego jak też przepisom proceduralnym. Po pierwsze odnośnie możliwości realizacji celu wywłaszczenia poprzez lokalizację na przedmiotowej nieruchomości ogródków działkowych, jak zwrócono uwagę na wstępie, istotny jest stan prawny w momencie zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości tj. [...] lipca 1982 r. W momencie podpisania umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia [...] stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1980 r. Nr 3 poz. 6) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. z 1980 r. Nr 24 poz. 92). Zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Biorąc zatem pod uwagę ów przepis prawa powszechnie obowiązującego należy stwierdzić, że w momencie podpisywania umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie istniała prawna możliwość realizacji celu wywłaszczenia tj. zorganizowania strefy ochronnej dla potrzeb III rozbudowy "C. – E." poprzez zlokalizowanie pracowniczych ogrodów działkowych - nawet gdyby uznawać, że taką możliwość przewidywała decyzja z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. – E.. Po drugie – jak wynika z treści przywoływanej przez Wojewodę opinii biegłego (k. 12 – 13 opinii), zgodnie z decyzją z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej: - północna część działek nr 160 i nr [...] wchodził w skład terenu oznaczonego jako "teren zieleni niskiej trawiastej z możliwością wykorzystania na ogródki działkowe" - południowa część działek nr 160 i nr [...] wchodziła w skład terenu oznaczonego jako "tereny zieleni wysokiej o konstrukcji zwartej". Uwzględniając zatem wynikającą z treści ww. rozporządzenia z dnia [...] września 1980 r. niemożność zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości jako ogrodu działkowego – celem wywłaszczenia, który mógłby być realizowany na tej nieruchomości jest "zieleń niska trawiasta" oraz "zieleń wysoka o konstrukcji zwartej". Nie mają przy tym znaczenia wskazywane przez Wojewodę decyzje dopuszczające lokalizację pracowniczych ogródków działkowych. Umowa sprzedaży nieruchomości w przedmiotowej sprawie została zawarta [...] lipca 1982 r., co oznacza że przed tą datą na przedmiotowej nieruchomości ogródki działkowe nie istniały. Z kolei począwszy od [...] listopada 1980 r. (data wejścia w życie ww. rozporządzenia z [...] września 1980 r.), tj. jeszcze przed podpisaniem umowy, obowiązywał już zakaz lokalizowania w strefie ochronnej ogródków działkowych. Po trzecie – dokonane przez organy ustalenia opierają się na treści opinii biegłego. W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów tj. części graficznych planu realizacyjnego strefy ochronnej (decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. – E.), w oparciu o który biegły miałby ustalić, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała być zagospodarowana. Uniemożliwia to zarówno stronom jak też Sądowi kontrolę poprawności ustaleń organu. Skutkuje to stwierdzeniem, że organ uchybił nie tylko przepisowi prawa materialnego tj. ww. przepisowi rozporządzenia z [...] września 1980 r., ale także wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy. Należy też podkreślić, że w celu rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ nie może poprzestać na ogólnych informacjach, dotyczących zakresu działań w obrębie całej strefy ochronnej (wskazanie, że w ogóle w obrębie strefy były prowadzone, i to w znacznym rozmiarze, prace realizujące założenia zagospodarowania strefy), lecz musi zbadać czy i jak została zagospodarowana ta konkretna nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien uzupełnić materiał dowodowy przede wszystkim o brakujące dokumenty - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. – E. wraz z częścią graficzną, a ponadto o dowody wskazujące jak konkretne części przedmiotowej nieruchomości zostały zagospodarowane tj. czy stanowią część ogrodu działkowego ewentualnie czy jest to teren "zieleni niskiej trawiastej", teren "zieleni wysokiej o konstrukcji zwartej" bądź stanowi teren w inny sposób użytkowany. Organ powinien szczegółowo wskazać, jak według dokumentów określających cel wywłaszczenia miały być zagospodarowane poszczególne części przedmiotowej nieruchomości oraz odnieść to do stwierdzonego rzeczywistego sposobu zagospodarowania poszczególnych części nieruchomości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).