II SA/Bd 929/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz uchwały Nr XXIX/161/2008 Rady Gminy [...] z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2008 r., Nr 155, poz. 2415), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.171,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...]r. (ostateczna w dniu [...]r.), znak:[...], położonej w miejscowości [...], oznaczonej numerem działki [...], obręb [...], gmina[...], o pow. 0.3045 ha, zapisanej w ewidencji gruntów pod poz. rej. 125 i w księdze wieczystej KW Nr 11041, stanowiącą 20% wzrostu wartości nieruchomości, którą zobowiązany jest uiścić właściciel: J. i M. Ch. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż dla nieruchomości położonej w miejscowości[...], oznaczonej numerem działki [...] została wydana decyzja o zatwierdzeniu jej podziału na działki: [...], Poza tym organ wskazał, że właściciele nieruchomości złożyli wniosek o dokonanie jej podziału, a w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość objęta podziałem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w dniu złożenia wniosku o podział obowiązuje decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, która ustala warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Podział nieruchomości w ocenie organu spowodował, że jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wzrosła o kwotę 20.858,00 zł (wartość nieruchomości przed podziałem dz. nr [...] wynosi 82.093,00 zł, wartość nieruchomości po podziale wynosi 102.951,00 zł), a zatem opłata adiacencka wynosi 4.171,60 zł, co stanowi 20 % wzrostu wartości nieruchomości i wynika z § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy w [...] Nr XXIX/161/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ch. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż została wydana w sposób stronniczy, nie uwzględniając interesów właściciela nieruchomości, a także sytuacji konkretnych nieruchomości będących przedmiotem podziału. Zdaniem skarżącego, rozpiętości cen za 1 m² przyjętych dla wyceny nieruchomości przed podziałem i dla nieruchomości po podziale są podobne, jak również pojedyncze przykłady transakcji wskazują, że te ceny nie różnią się i mieszczą się w podobnym przedziale, jednak biegły w operacie szacunkowym z góry założył, że cena m² działki o mniejszej powierzchni jest z reguły o około 20% wyższa niż cena m² działki o większej powierzchni. W ocenie odwołującego się, takie założenie nie zostało oparte na żadnych podstawach, gdyż biegły nie wskazał źródeł, które przyjmują takie założenia, a wskazane przez biegłego przykłady transakcji nie wykazują, że te nieruchomości na terenie badanych przez biegłego miejscowości, zależą od ich powierzchni. Różnica ustalonych przez biegłego średnich cen dla nieruchomości przed podziałem i nieruchomości po podziale wynika w przekonaniu strony wyłącznie z tego, że biegły przyjął takie założenie teoretyczne, nie poparte jednak przykładami cen nieruchomości z danego terenu, innymi słowy biegły, aby uzyskać odpowiednią różnicę średniej ceny założył z góry "odpowiednie" współczynniki korekcyjne i przyjął, że wartość gruntów przed podziałem obniża niekorzystna cecha, tj. powierzchnia działki, natomiast w przypadku wartości działki po podziale powierzchnia działki jest cechą przeciętną co podwyższa wartość nieruchomości. W ten sposób manipulując wartościami z podobnych przedziałów cen transakcyjnych biegły zdaniem skarżącego w sposób sztuczny wyliczył, że średnia cena 1 m² nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 27,30 zł, natomiast nieruchomości po podziale na kwotę 33,81 zł. Dokonane przez biegłego wyliczenia są w ocenie odwołującego się oderwane od rzeczywistości i są w taki sposób przeprowadzone, aby wykazać z góry założoną tezę, ponieważ biegły nie dokonał rzetelnej analizy cen nieruchomości, które dotyczą cen osiągniętych przez stronę dla nieruchomości będących przedmiotem wyceny, wskazując przy tym, że działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...] została sprzedana przez za cenę 27 zł/m². W związku z powyższym uzasadnione zdaniem strony jest stwierdzenie o niedokładności przyjętych obliczeń, a także o jednostronnym charakterze opinii biegłego, który z niezrozumiałych przyczyn nie wziął pod uwagę rzeczywistych cen uzyskanych przez stronę przy sprzedaży, a operat szacunkowy nie zawiera szczegółowej analizy różnic cech poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, ograniczając się jedynie do podania kilku ogólnie wybranych cech. Ponadto, zdaniem skarżącego, biegły dla porównania cen przyjął działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, gdy tymczasem działki będące przedmiotem podziału są działkami rolnymi, co również ma wpływ na ich wycenę. Zdaniem strony organ I instancji powinien zmniejszyć ustaloną opłatę adiacencką o poniesione koszty podziału, które wyniosły ok. 2000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając argumentację organu I instancji, Kolegium zwróciło uwagę, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie stosownej wyceny. Dnia [...] r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę nieruchomości ustalając wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Sporządzając wycenę rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca określił według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a po podziale według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, natomiast ceny przyjął na dzień wydania decyzji. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu strony, że dokonane przez biegłego wyliczenia są oderwane od rzeczywistości, a biegły nie dokonał jakiejkolwiek analizy cen nieruchomości, które dotyczą cen osiągniętych na skutek sprzedaży nieruchomości przez właściciela, to zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy przyjmując materiał porównawczy (17 obiektów do porównań przed podziałem i 17 nieruchomości po podziale) dysponował odpowiednim materiałem umożliwiającym wycenę nieruchomości, gdyż zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do zbioru do porównań należy przyjąć kilkanaście nieruchomości. Przyjęte do porównań nieruchomości, przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem przeznaczenia tożsamego z nieruchomościami wycenianymi. Natomiast odnośnie uzyskanych cen przez właściciela gruntu, które odbiegają od określonych w operacie szacunkowym 33,81 złotych za 1 m², gdyż na skutek sprzedaży działek uzyskał on cenę od 27 do 29,99 zł za 1 m² gruntu Kolegium wskazało, iż rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości, a cena nieruchomości jest co prawda odzwierciedleniem wartości nieruchomości, ale nie zawsze musi być jej równa; cena może być wyższa, równa lub niższa, niż wartość rynkowa nieruchomości. W świetle powyższego podane przez odwołującego ceny gruntu nie mogą być zdaniem Kolegium brane pod uwagę przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. W skardze do sądu J. Ch. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa; art. 107 § 3 K.p.a., art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 77 § 1 kpa, § 3 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty przeciwko decyzji organu I instancji, które zostały zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy[...]. W szczególności analizując przyjętą jako dowód w postępowaniu wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdził, że ta wycena nie oddaje wartości rynkowych wycenianych nieruchomości. Zdaniem skarżącego wartość w przedmiotowej nieruchomości po podziale, nie wzrosła w stosunku do wartości przed podziałem. W związku z tym, nie istnieje podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, a szczegółowe uzasadnienie tego zarzutu znalazło się w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy[...]. Skarżący zarzucił niedokładność przyjętych obliczeń, a także jednostronny charakter opinii biegłego, który z niezrozumiałych przyczyn nie wziął pod uwagę rzeczywistych cen uzyskanych przez skarżącego przy sprzedaży tych gruntów. Operat szacunkowy nie zawiera szczegółowej analizy różnic cech poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, ograniczając się jedynie do podania kilku ogólnie wybranych cech, a ponadto w ocenie skarżącego, biegły dla porównania cen przyjął działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, gdy tymczasem działki będące przedmiotem podziału są działkami rolnymi, co również ma wpływ na ich wycenę. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien zmniejszyć ustaloną opłatę adiacencką o poniesione przez stronę koszty podziału, które wyniosły ok. 2000 zł. Strona zarzucił, że Kolegium w bardzo ogólny sposób uzasadniło swoją decyzję. Kolegium powołało się jedynie na bezsporny fakt przyjęcia przez biegłego 17 obiektów do porównań przed i po podziale nieruchomości. Ponadto SKO stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy określa cenę rynkową, która nie zawsze musi być równa wartości nieruchomości, lecz SKO nie odniosło się do precyzyjnie postawionych zarzutów. W uzasadnieniu decyzji II instancji nie ma odpowiedzi na pytanie, dlaczego Kolegium za słuszny uznało pogląd biegłego, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość zawsze wzrasta. Kolegium nie odniosło się do zarzutu, że biegły bezzasadnie dla wycenianych nieruchomości tak przyjął współczynniki korekcyjne, związane ze zwiększeniem wartości nieruchomości wskutek jej podziału, że uzyskał potwierdzenie z góry założonej tezy, a ponadto Kolegium wymijająco stwierdziło, że cena rynkowa nieruchomości nie musi być równa jej wartości, przy czym nie określono, co rozumie pod pojęciem "ceny rynkowej", a co "wartości" nieruchomości. Wskazane wyżej uchybienia organu II instancji, w ocenie skarżącego należy potraktować jako naruszenie art. 107 § 3 kpa, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ponieważ jak wskazano wyżej Kolegium w niedostateczny sposób uzasadniło, jakimi przesłankami kierowało się uznając decyzje organu I instancji za prawidłową. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odpowiadając na zarzut, iż Kolegium nie określiło co rozumie pod pojęciem "ceny rynkowej", a co "wartości" nieruchomości, organ wskazał, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "ceny rynkowej", a określa, co to jest "wartość rynkowa" nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.o.g.n nie ma pojęcia "ceny rynkowej" nieruchomości, a jest tylko "cena" odzwierciedlająca wartość nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem wartość rynkowa nieruchomości jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynie wartość rynkową, dlatego w ocenie Kolegium pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej także jako: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 98 a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata adiacencka stanowi swego rodzaju rentę gruntową, przypisaną przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości, z racji wzrostu jej wartości, na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy. Wymaga przy tym podkreślenia, że zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jeżeli jednak do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutek tego wzrośnie wartość nieruchomości, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tego tytułu. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko, jeżeli w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, w niniejszej sprawie podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...]r. (ostateczna w dniu [...]r.), znak:[...], położonej w miejscowości[...]. Decyzja organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału została wydana przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., a w obrocie prawnym znajduje się uchwała Nr XXIX/161/2008 Rady Gminy [...] z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2008 r., Nr 155, poz. 2415). Wobec powyższego należało zbadać czy dokonany podział geodezyjny nieruchomości doprowadził do wzrostu jej wartości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 dalej jako: rozporządzenie). Przedmiotowy operat szacunkowy stanowi więc podstawę naliczenia zobowiązania skarżącemu i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz ze stanem faktycznym. Wobec podniesionych przez stronę wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie, powinien rozpatrzyć wszelkie zarzuty, a w razie konieczności, przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a. i wyjaśnić w sposób dostateczny okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy wraz z przedstawieniem stosownej argumentacji, odnoszącej się do istotnych elementów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wskazanych wymogów nie spełnił. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera ogólną argumentację, której konkluzja zawiera się w stwierdzeniu, że operat szacunkowy został wykonany w sposób poprawny i zgodnie z nim nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości nr [...] na skutek jej podziału. Powyższe wystarczyło organowi odwoławczemu, aby bezkrytycznie przyjąć prawidłowość operatu i uznać zarzuty skarżącego za bezzasadne. Analiza treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wskazuje, że SKO nie poddało żadnej analizie, ani refleksji materiału dowodowego w sprawie, co stoi w rażącej sprzeczności z szeregiem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych przepisami k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, biorąc pod uwagę zakres stawianych decyzji w odwołaniu zarzutów, że organ I instancji nie był władny odnieść się do nich samodzielnie, gdyż mógł to uczynić jedynie autor operatu. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. (I SA/Wa 1925/11, LEX nr 1145358), ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę ma prawo zbadania przedłożonego operatu jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. W związku z tym w ocenie Sądu organ II instancji w nieprawidłowy sposób przeprowadził postępowanie wyjaśniające, gdyż w celu uzupełnienia dowodów, winien on wystąpić o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez autora operatu szacunkowego, którego pozycja w postępowaniu jest zbliżona do pozycji biegłego, co wynika z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. (II SA/Bd 375/11, LEX nr 1085618). Zawarto w nim stwierdzenie, że operat szacunkowy, niezależnie od tego, czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej i winien nie tylko odnieść się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, ale również dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1520/11). Organ drugiej instancji nie sprostał temu zadaniu, a jego decyzja nie spełnia również wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poprzestał wyłącznie na przedstawieniu ustaleń i wniosków organu pierwszej instancji, ogólnikowych stwierdzeniach, że jako zasadę można przyjąć to, iż podział nieruchomości na działki o mniejszej powierzchni z możliwością ich zabudowy budynkami mieszkalnymi prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Organ nie podjął nawet próby dokonania własnych ustaleń, przeprowadzenia stosownych rozważań prawnych, czy też oceny sporządzonego w sprawie operatu. Co więcej, nie odniesiono się w żadnym zakresie do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Braki te uniemożliwiają jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, czy organ odwoławczy, powielając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wziął pod uwagę zarzuty odwołania i dokonał ponownego rozpoznania sprawy co do meritum. Tak szeroki wachlarz naruszeń spowodował, że zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione wywody Sądu i usunie popełnione naruszenia w zakresie nie przeprowadzenia analizy operatu szacunkowego oraz nie odniesienia się do zarzutów odwołania skarżącego, wskazujących chociażby na konieczność właściwego doboru nieruchomości na potrzeby wyceny metodą porównawczą korygowania ceny średniej, co może nastąpić dopiero po ustosunkowaniu do zarzutów stawianych operatowi przez jego autora. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.